序論：好文章的創(chuàng)作是一個不斷探索和完善的過程，我們?yōu)槟扑]十篇論糧食安全的重要性范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質(zhì)，帶來更深刻的閱讀感受。

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Abstract: in this paper the author the work practice, use the principle of management, from construction engineering construction process of the quality control and safety management two aspects in detail analyzed construction project quality control and safety management measures, and further summarized.

Keywords: building engineering; Construction quality control; The measure; Safety management;

中圖分類號：O213.1文獻標識碼：A 文章編號：

建筑工程的質(zhì)量與安全是建筑業(yè)永恒的主題，是百年大計的事情，直接關(guān)系到人民生命財產(chǎn)安全.。工程質(zhì)量的控制與管理是一個系統(tǒng)的過程，牽涉到工程發(fā)包、工程監(jiān)理、項目管理、工程驗收、物業(yè)管理等多個方面，這多方面的管理法規(guī)都還有許多處于完善的階段或試行推廣的階段，而全面提高工程的質(zhì)量必須堵塞多方面的漏洞，必須進行綜合治理，才能有所顯效。建筑工程一般都具有周期長，露天作業(yè)、高空作業(yè)多等特點，并且在施工過程中，存在有許多不可控的影響因素，這一切都為安全生產(chǎn)提出了更高的要求?？梢哉f，生產(chǎn)的安全性直接影響著施工生產(chǎn)的進度控制與質(zhì)量成本控制，是建筑企業(yè)順利完成施工任務實現(xiàn)經(jīng)濟效益的重要保證，因此，建筑企業(yè)必須抓好施工項目的質(zhì)量與安全生產(chǎn)管理，下面分別就建筑工程施工過程中的質(zhì)量與安全管理措施方法進行探討。

2 建筑工程施工質(zhì)量控制與管理措施

建筑工程施工過程的質(zhì)量監(jiān)控是現(xiàn)場質(zhì)量管理的重要環(huán)節(jié)，有效的質(zhì)量監(jiān)控措施能使工程質(zhì)量做到防患于未然，能控制工程質(zhì)量達到預期的目標，有利于促進工程質(zhì)量不斷提高，有利于降低工程成本。

2.1 施工過程質(zhì)量監(jiān)控的范圍及重點

在施工過程中質(zhì)量監(jiān)控的范圍較廣，從設(shè)計圖紙、原材料到分部分項工程施工，每一個環(huán)節(jié)都不能被忽視，熟悉和掌握監(jiān)控的范圍及重點，有利于事前采取措施，使質(zhì)量處于預控狀態(tài)，在一般情況下質(zhì)量監(jiān)控的范圍及重點為：

2.1.1 學習及會審設(shè)計圖紙是質(zhì)量監(jiān)控的首要環(huán)節(jié)

圖紙是施工的主要依據(jù)，因此，在施工前必須認真閱讀，了解設(shè)計意圖，因為一個不符合設(shè)計的產(chǎn)品是沒有什么質(zhì)量可言的。然而，我們按圖施工是建立在學習與會審的基礎(chǔ)上，要把學習與會審結(jié)合起來。會審不是簡單地審查圖紙差錯，還要考慮是否有利于施工。在這些場合下，雖然設(shè)計是符合規(guī)范的，但由于施工較困難，為保證施工質(zhì)量，需對設(shè)計進行適當?shù)膬?yōu)化，以保證工程質(zhì)量符合規(guī)范的要求。

2.1.2 對原材料、半成品的質(zhì)量監(jiān)控是質(zhì)量監(jiān)控的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

原材料、半成品、成品的質(zhì)量直接影響工程質(zhì)量，因而要對它進行監(jiān)控。不僅要檢查進場實物，還要檢查質(zhì)保書，看它的型號、規(guī)格、性能等是否符合設(shè)計要求，對鋼化、水泥、防水材料等還要根據(jù)規(guī)定做復試。對易碎、易潮、易變形、易污染的物品，在運輸、堆放、安裝過程等環(huán)節(jié)亦要進行監(jiān)控。

2.1.3 抓分部、分項工程按規(guī)定規(guī)程施工是質(zhì)量監(jiān)控的主要環(huán)節(jié)

分部分項工程質(zhì)量是單位工程質(zhì)量的基礎(chǔ)，因而質(zhì)量監(jiān)控工作應把它作為主要環(huán)節(jié)來抓。在按圖施工和使用合格的原材料、成品、半成品的前提下，工作的重點應放在抓規(guī)范、規(guī)程、規(guī)定施工，在施工過程中按工序進行控制，出現(xiàn)問題應立即糾正，把事故苗子消滅在施工過程中。監(jiān)控應貫穿于施工全過程。交工前的產(chǎn)品保護，也是一項不容忽視的監(jiān)控目標。

2.1.4 關(guān)鍵部位、薄弱環(huán)節(jié)是質(zhì)量監(jiān)控的重點

單位工程的關(guān)鍵部位與薄弱環(huán)節(jié)是根據(jù)工程對象和隊伍素質(zhì)決定的，如果框架結(jié)構(gòu)中的梁、柱是關(guān)鍵部位，混合結(jié)構(gòu)中的砌體和預制樓板安裝是個關(guān)鍵部位，在裝飾工程中，如大面積水磨石地坪，外墻大面積貼面磚，或內(nèi)墻大面積貼墻紙等都可作為關(guān)鍵部位。薄弱環(huán)節(jié)有二種含義，一是新技術(shù)、新工藝，因是第一次施工，質(zhì)量無把握，因此要重點控制；二是易發(fā)生問題的部位，如軸線位移、鋼筋位移、梁柱不歸中、混凝土施工縫位置不正且有灰碴、砌體粘結(jié)率差、預制板軋縫，以及滲、漏、沙、殼、堵等質(zhì)量通病。對關(guān)鍵部位、薄弱環(huán)節(jié)的重點控制，只要方法對頭、措施得力，往往能起到事半功倍的效果。

2.2 施工過程質(zhì)量監(jiān)控的方法與手段

質(zhì)量監(jiān)控對施工現(xiàn)場來說一般有事前監(jiān)控、施工中監(jiān)控和分項完成的監(jiān)控。如對設(shè)計圖紙、原材料、半成品、成品等的監(jiān)控，應在有關(guān)分項施工前進行，這樣能更好地實現(xiàn)事先控制。

對于在施工中容易產(chǎn)生的質(zhì)量問題，則應重點加強過程中的監(jiān)控，做到隨時發(fā)現(xiàn)隨時糾正，真正做到把質(zhì)量問題消滅在施工過程中。有些分項工程雖然已經(jīng)完成，但離整體交工尚有一段時間，在這段時間內(nèi)對產(chǎn)品若不注意保護，則產(chǎn)品的質(zhì)量得不到保證，因此在這種情況下還應實行監(jiān)控，直到交工為止，如地面面層、油漆、表糊等等，這些屬于分項完成后的監(jiān)控。

質(zhì)量監(jiān)控的方法與手段，隨著科學的發(fā)展必須會越來越完善，逐步走向系列化、科學化。然而當前我們應充分發(fā)揮傳統(tǒng)的和現(xiàn)有技術(shù)、質(zhì)量管理方法，把它有機地結(jié)合起來，使工程質(zhì)量處于受控狀態(tài)，達到監(jiān)控目的。在實踐中應抓好下列幾項工作：

1) 技術(shù)復核：重點應放在定位、引測標高、軸線、各層標高、成品、半成品的選用等方面。

2 ) 隱蔽工程驗收：是監(jiān)控的主要手段，凡屬隱蔽項目，必須進行全數(shù)監(jiān)控，如地基驗槽、樁基、鋼筋、地下混凝土、地下磚墻、防水層、平頂?shù)踅睢⒈貙?、暗埋、管線、電纜、下水道等。隱蔽工程驗收應按有關(guān)規(guī)程進行。

3) 材料試驗：對鋼材、水泥、防水材料，除應檢查出廠合格證外，尚須按規(guī)定抽樣檢驗。磚可檢查出廠合格證或試驗報告，其它一般材料檢查出廠合格證。

4) 抽檢：隨機檢查，它靈活，不受時間條件限制，容易發(fā)現(xiàn)問題，發(fā)現(xiàn)問題早，整改方便，提檢頻率也不受限制，是監(jiān)控的一個有力手段。

5) 試水、通球檢驗：此項檢驗直接關(guān)系到使用功能，必須認真按規(guī)程操作嚴格把關(guān)。

6) 班組自檢：班組自檢是保證質(zhì)量的根本，只有每個操作者在操作過程中認真自檢，認真把關(guān)，質(zhì)量才算有了扎實基礎(chǔ)，因此要牢牢抓住，不應忽視。

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一、引言

自古以來，糧食問題一直被人們所關(guān)注。早在東漢末年時期，戰(zhàn)爭連年不斷，社會生產(chǎn)力遭到了極大的破壞，土地荒蕪，人口由于戰(zhàn)事也不斷減少，糧食也逐漸短缺，形成了嚴重的社會問題，曹操意識到了糧食對戰(zhàn)爭與國家穩(wěn)定的重要性，聽從棗祗和韓浩的意見，實施了有名的屯田制度，曹魏屯田對安置流民，開墾荒地，恢復農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)揮了重要的作用，也為曹操統(tǒng)一北方創(chuàng)造了物質(zhì)條件。俗話說：“民以食為天”，糧食是國民的生計之源和生存之本，現(xiàn)如今我國是13億人口大國，在人口如此之大的國家，解決人民吃飯問題無疑成為了重中之重。因此，無論是古代還是現(xiàn)今，糧食安全一直是關(guān)系到民生的長久大課題。

二、 中國現(xiàn)今糧食安全的形勢

（一） 人地矛盾、水資源以及生態(tài)環(huán)境制約我國糧食的生產(chǎn)和糧食安全的未來。

我國的糧食生產(chǎn)能力很大程度上是受到了耕地面積的制約，我國是人口大國，人口問題是中國現(xiàn)如今的頭號難題，十八屆三中全會也就人口結(jié)構(gòu)等問題展開了一系列的討論，創(chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革和單獨二胎政策都是為了解決人口所帶來的的諸多問題。隨著城市化的不斷發(fā)展，工業(yè)化、城市化使得耕地面積大量的減少，工廠和人們加蓋城市化建筑侵占了可耕用地，影響了糧食的生產(chǎn)力。在耕地面積不斷減少的同時，耕地的質(zhì)量也不斷下降，耕地的不合理開發(fā)和利用，導致了土地的鹽堿化和荒漠化，此外，受到干旱和洪澇等影響，耕地質(zhì)量也不斷下滑。我國地區(qū)間差異較大也使得耕地分布不均等問題的出現(xiàn)。

人口“農(nóng)轉(zhuǎn)非”引發(fā)耕地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”也導致了耕地面積的減少。影響我國糧食生產(chǎn)的主要因素還是非農(nóng)建設(shè)用地的不斷增長和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的深入調(diào)整。我國耕地利用潛力有限，后備資源不足，過度的加快城市化，這勢必會影響我國糧食的安全。

糧食生產(chǎn)除了耕地，還需水資源作為支撐和保障。中國是嚴重缺水的國家，淡水資源貧乏，由于人口的居多，我國是13個貧水國家之一。水資源分布的不平衡，使得我國南方經(jīng)常干旱，北方卻時常產(chǎn)生洪澇災害，對糧食的生產(chǎn)及其不利。隨著我國人口數(shù)量和工業(yè)用水的增長，水資源對我國糧食生產(chǎn)的約束顯得尤為突出。環(huán)境污染嚴重的城市和地區(qū)已經(jīng)進入了嚴重的缺水階段，保護環(huán)境，減少污染物的排放已經(jīng)成為保護水資源必要條件。中國大多數(shù)城市已經(jīng)是“水荒城市”。如此嚴重的水資源短缺問題，對我國未來的糧食安全構(gòu)成了重大的威脅。

由于我國生態(tài)保護的力度不足和重開發(fā)導致了生態(tài)破壞日益加劇，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境不樂觀。

我國的土壤沙漠化是由人為造成的，在風力驅(qū)使下沙漠化的不斷蔓延影響到我國的耕地面積的變化。據(jù)研究調(diào)查發(fā)現(xiàn)，中國的土壤肥力不斷下降，重復的耕種，過分的使用化肥，必然導致了土地的退化。水土流失，旱澇嚴重，土質(zhì)退化使糧食安全危險進一步擴大。森林覆蓋率的不斷下降，會破壞生態(tài)的平衡，是導致水土流失的主要原因。農(nóng)業(yè)環(huán)境污染嚴重，工業(yè)廢水、人們生活用水、大氣污染物排放使我國多數(shù)土地遭受不同程度污染，而我國的污水處理率較低，排向農(nóng)田的廢水嚴重會使農(nóng)田無法繼續(xù)耕種，對糧食生產(chǎn)構(gòu)成威脅。

（二） 農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和政策體制現(xiàn)狀。

我國雖然單位面積產(chǎn)量已高于世界水平，但距離發(fā)達國家還有一定的差距，農(nóng)業(yè)科技為我國農(nóng)業(yè)增產(chǎn)的貢獻是巨大的，僅僅袁隆平的“雜交水稻”就給解決了中國大部分人的口糧問題。所以說農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和科技的進步會對糧食安全的發(fā)展起到推進作用。改革開放以來，我國糧食產(chǎn)量呈迅速增長態(tài)勢。

2012年我國糧食取得豐收，實現(xiàn)了“九連增”，糧產(chǎn)增加、人均占有量、糧食庫存和中梁收益逐年提高，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得了實效。但也帶來了一些供求失衡、農(nóng)田污染嚴重等負面影響。加強政策體制改革和法律體制的監(jiān)督刻不容緩。

我國糧食價格、調(diào)控等政策機制還不健全，這直接導致了目前糧食問題的發(fā)生。比如在災難等問題發(fā)生時無法及時的供給和調(diào)控。同時，機制的不完善使糧食補貼無法有效地實施，進而不利于發(fā)揮糧食生產(chǎn)的積極性。

（三） 中國糧食儲備不足，對國際市場的依賴加深

我國經(jīng)濟的不斷發(fā)展，使國民收入水平增加，這也加大了我國糧食市場的壓力，雖然我國的糧食產(chǎn)量逐年增加，但需求量還是過大，使我國必須依賴進口糧食才能滿足人們的正常飲食。

糧食的儲備不足導致了我國對外進口依賴性加深，這勢必會影響我國的國家安全。潛在的風險不斷增加，如果一旦渠道受阻，后果將不堪設(shè)想。

三、中國未來糧食安全政策選擇

近年來支持糧食的政策力度快速的增加，但還需要處理方式方法有待完善，支持力度和規(guī)模有待增加等問題。增加糧食補貼，加強政策力度，完善政策機制是頭等大事。

（一） 人口政策直接影響中國糧食安全的可持續(xù)性

人口的增多必定會導致耕地面積的不斷萎縮，我國目前的耕地面積雖然在總量上僅次于美國和印度，但人均占有卻排在世界的后列，人口增多保護耕地資源，既要控制人口數(shù)量，又要控制耕地面積。在城市化進程中加強對人口的調(diào)控可以有效地平衡人地矛盾。

（二） 發(fā)展土地政策是糧食安全最重要的政策選擇

土地是最基本的生產(chǎn)資料，而發(fā)展是現(xiàn)代性的問題也是長遠性的問題，耕地污染嚴重也導致了糧食減產(chǎn)，大量的垃圾、工業(yè)廢氣、廢水直接排放到河流和農(nóng)田中，造成了耕地的極大污染，大量噴灑農(nóng)藥也污染了土地。我國實施的是耕地占補平衡政策，但由于沒有明確的政策法規(guī)的約束，占優(yōu)補劣現(xiàn)象導致了耕地質(zhì)量的下降。加強土地政策的實施勢在必行。

（三） 提高蓄洪能力，有效減少洪澇災害造成的糧食減產(chǎn)

我國的水利基礎(chǔ)設(shè)施不足，當發(fā)生洪澇災害時，許多堤壩無法抵御較大的洪水，使得農(nóng)田被淹，我國儲蓄洪水的能力銳減，圍湖造田成為了主要的原因。我國的受災面積不斷擴大和承災面積卻在日益減少。實施水利政策，保護水土安全，節(jié)約用水是糧食安全的一個有效地政策選擇。

（四） 完善科技政策、財政政策、進出口政策、儲備政策、和生態(tài)環(huán)境政策

有效地完善科技、財政政策可以使我國的農(nóng)業(yè)科技水平增加，儲備增加，加大對農(nóng)業(yè)的財政補貼是完善進出口政策的有力方式，而提高糧食儲備能力和加大對生態(tài)環(huán)境保護的投入對中國未來的糧食安全發(fā)展和環(huán)境保護都起到了推波助瀾的作用。

四、新形勢下中國未來糧食安全的出路的幾點建議

（一） 持續(xù)發(fā)展糧食生產(chǎn)，保護耕地資源和生態(tài)環(huán)境。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的核心是保護農(nóng)田，調(diào)動農(nóng)民種糧的積極性，在社會主義市場經(jīng)濟體制下，加強民生，加大對農(nóng)業(yè)建設(shè)的投入和引入市場機制可以有效地提高糧食生產(chǎn)的積極性，加強對農(nóng)業(yè)的法律體系建設(shè)，平衡生態(tài)資源，禁止非法侵占和破壞耕地的資源。

（二） 解決“三農(nóng)問題”，增加糧食收入補貼和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

我國的農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不合理，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)占據(jù)主要的地位，農(nóng)民的收入過低，大部分農(nóng)業(yè)還處在手動生產(chǎn)的階段，科技的支持力度不夠，影響了農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)出。農(nóng)民的收入過低，由于種植成本高，農(nóng)產(chǎn)品加工能力低，而市場價格機制的不健全，商品流通渠道少，導致了農(nóng)民低收益的現(xiàn)象。農(nóng)民僅僅依靠勞動力解決生活問題，影響了中國未來經(jīng)濟的發(fā)展和糧食的生產(chǎn)安全問題。增加農(nóng)業(yè)財政補貼可以很好地保障農(nóng)民的生活問題，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不斷完善可以保障產(chǎn)量，也提高了農(nóng)民產(chǎn)糧的熱情。

（三） 擴大進出口，加大農(nóng)業(yè)的科技投入，提高儲備能力。

加大對農(nóng)業(yè)科技投入，強化糧食生產(chǎn)的科技化水平，可以更好的增加產(chǎn)出量。農(nóng)業(yè)機械化水平的增加可以大幅度的減少農(nóng)民的工作量，提高勞動的生產(chǎn)率，擴大農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟規(guī)模，同時也提高了農(nóng)民的收入。聘用一些高水平的專業(yè)人才，可以有效地增加糧食產(chǎn)量和市場調(diào)控水平。水利是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的命脈，加大水利建設(shè)投資，可以保證部分地區(qū)的旱澇問題，增加農(nóng)業(yè)耕地的應用面積，是糧食增產(chǎn)的重要步驟。

1. 增大國際間糧食貿(mào)易的進出口能力，維護國家安全。

我國糧食的需求量很大，僅僅是我國本國的糧食目前無法滿足本國人民的吃飯問題。糧

食進口的“大國效應”，勢必會是我國的國家安全遭遇風險。努力做好對國外糧食的進出口工作，可以維系國家的穩(wěn)定，保證信譽，保持和擴大對其它國家進口糧食工作。中國進入WTO對我國糧食進出口更加的有利，我們在加大生產(chǎn)的同時，也要繼續(xù)提高進出口能力。

2. 提高糧食的儲備能力，完善糧食儲備體系。

糧食儲備可以有效地調(diào)控糧食供給余缺，是確保糧食安全的重要手段。我國政府歷來高度重視糧食的儲備問題。中央儲備糧發(fā)揮了重要的作用，確保了我國的糧食安全，但糧食儲備存在著規(guī)模過大，成本過高，布局不合理，儲備質(zhì)量不高等問題，這就需要加強我國糧食儲備的規(guī)模布局，增加糧食儲備質(zhì)量，完善糧食儲備經(jīng)營管制體制。（作者單位：吉林財經(jīng)大學公共管理學院）

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1994年9月，美國著名學者萊斯特?布朗發(fā)表長達141頁《誰來養(yǎng)活中國？》的文章引起中國和世界的高度關(guān)注，布朗預言：中國農(nóng)耕地減少難以避免，人口增長和糧食產(chǎn)量下降，中國將嚴重缺糧，到那時，即使中國有足夠的外匯，也沒有地方能買到這么多糧食，中國的糧荒將沖擊世界，誰來養(yǎng)活中國？

孫政才同志在任農(nóng)業(yè)部長時也曾講：對于一個擁有13億多人口的大國來講，如果我們的農(nóng)業(yè)和糧食出了問題誰也救不了我們。

無論是布朗的預言還是政才書記的講話，我都是深信不疑，為此，筆者擬就我國目前糧食安全的現(xiàn)狀及今后我們該怎么辦略表膚淺看法。

一、糧食安全的內(nèi)涵與標準

所謂糧食安全，1974年聯(lián)合國糧農(nóng)組織（FAO）在世界糧食大會上有一個全球公認的定義，這就是“保證任何人，在任何時候、任何地方都能得到為了生存和健康所需要的足夠食品”。這一定義涵蓋兩層意思：一是有足夠多的糧食，二是每個人都有權(quán)獲得這些糧食。只有這兩點均能得到滿足，才是真正的“安全”，有足夠多的糧食即糧食生產(chǎn)能力，這是當前衡量糧食是否安全最常用的標準，他有一系列指標可以量化衡量，糧食自給率，人均占有量，耕地面積等。關(guān)于是否每個人都能得到糧食這一點則復雜得多，它涉及異國流通體制，貿(mào)易體系，政治經(jīng)濟政策等多方面，目前發(fā)展中國家連飯都吃不上，而發(fā)達國家卻用糧食喂汽車，就是全球糧食分配不均的突出表現(xiàn)。

根據(jù)國際公認的標準，我國糧食安全從靜態(tài)來看有四條標準：一是糧食自給率不能低于95%，二是基本農(nóng)田耕地面積不低于18億畝，三是糧食人均占有量不低于400KG，四是糧食庫存消費比率不低于18%，那么從動態(tài)來看還包括人口變化，消費結(jié)構(gòu)變化等都會對糧食需求帶來大幅度增長。

二、我國糧食安全的現(xiàn)狀

根據(jù)國際公認的糧食安全衡量標準，無論是從靜態(tài)還是動態(tài)來評判，我國糧食安全都面臨重大隱患。

首先從國際背景來看：人口、資源、環(huán)境問題是當代人類生存與發(fā)展必須解決的三大矛盾，解決這些問題比在任何時候都更為迫切。根據(jù)聯(lián)合國人口基金會1999年的數(shù)據(jù)表明：全球人口1804年達到10億、1927年20億、1960年30億、1975年40億、1987年50億、1999年60億，這一人口增長軌跡清楚地告訴我們，全球人口絕對量每增加10個億所花的時間越來越短，用人炸來形容目前的地球絕對不是危言聳聽，因為人口的增長必須帶來對糧食需求的大幅度增加，難怪馬爾薩斯早在1798就稱：如果人口達到臨界點，人類將面臨等危機。要知道馬爾薩斯講這話時全球人口還不到10個億，要是他生活在今天，還不知道會發(fā)出什么樣的感慨呢！此外，目前全球的富余糧食主要集中在發(fā)達國家，那么發(fā)達國家在用這些糧食干什么呢？他們在用它造生物燃料喂汽車，例如美國造生物燃料消耗掉的玉米每年達1億噸以上，歐盟60%的菜籽用于造生物燃料，這更進一步加劇了全球糧食的供需矛盾。

其次從靜態(tài)糧食安全標準來看，我國糧食安全面臨的形勢相當嚴峻：第一從耕地面積來看，無論是官方公布的數(shù)據(jù)還是領(lǐng)導講話都一再聲稱，確保18億畝耕地是紅線，但是現(xiàn)在有誰說的清我國耕地18億畝紅線是否已突破？又有誰說的清我國實際耕地到底是多少？恐怕是沒有人說的準，要知道耕地是保障糧食供給的基礎(chǔ)，近些年來，因城鎮(zhèn)化，工業(yè)化及大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所帶來的耕地在不斷減少是不爭的事實，據(jù)國土資源部法律中心最新披露的結(jié)果顯示：2012年84個重點城市土地質(zhì)押177015宗，總面積為34.9萬公頃（523.5萬畝）這里僅涉及84個城市，那么全國一年侵占的土地又將有多少呢？我國人均耕地本來就非常有限，僅及世界平均水平三分之一，若照此發(fā)展下去，我真不知道我們未來的飯碗在哪兒。

第二，從糧食自給率來看，95%的標準我認為早已突破，因為我們的統(tǒng)計部門在計算糧食自給率時僅統(tǒng)計小麥、大米和玉米，而對我們中國人的一個重要食物種類大豆及豆制品沒有統(tǒng)計進來，這一種計算合理嗎？1995年我國還是世界第一大豆生產(chǎn)國和凈出口國，僅這十幾年的功夫，我國已成為世界最大的大口進口國，據(jù)海關(guān)統(tǒng)計，2012年進口大都5838萬噸。進口比例占到總需求量的80%，這意味著只要我們將大豆進口統(tǒng)計到糧食自給率里來，那么我們的糧食自給率實際已低于90%，我們有相當于俄羅斯總?cè)丝诘膰癯燥垎栴}完全依賴國外，這難題不危險嗎？對此我真的不敢想。

第三，糧食安全的庫存消費比不低于18%，對于這一點我心里根本沒底，我只知道我們桃源作為全國有名的產(chǎn)量大縣，卻沒有幾座糧倉，倉里更沒有糧食，那么全國又當如何？幾年前袁隆平院士就建議中央政府把全國糧庫好好的查一查，可是今年當中央巡視組到中儲糧巡視，中儲糧黑龍江的大火就發(fā)生了，這讓我們怎么想？在此我能想象的是：我們目前的糧食庫存量到底有多少？庫存消費比是否早就突破18%的紅線？

再次，從動態(tài)指標來看，盡管我們多年來把計劃生育當作國策執(zhí)行，但由于我們?nèi)丝诨鶖?shù)太大，目前我國人口絕對量仍以每年1000萬的速度遞增，多一張嘴多一份消耗，這是“剛需”啊，另外，隨著人們生活水平的提高，消費結(jié)構(gòu)仍須升級，這樣，即使人口總量沒有增加，對糧食的需求也會增加。

三、確保我國糧食安全的對策

鑒于目前我國糧食安全面臨的形勢，為確保國家的持續(xù)發(fā)展，人民的安居樂業(yè)，我認為必須采取以下措施來應對糧食安全。

第一，提高認識，充分了解糧食安全的重要性，作為政府決策者來講，要真正把農(nóng)業(yè)當作制造業(yè)和商業(yè)基礎(chǔ)，要根據(jù)農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要，從資金、技術(shù)、農(nóng)副產(chǎn)品的儲存，銷售等給予大力支持，盡量避免“踐仿農(nóng)”

篇（4）

 

我們認為，在開放條件下，適當進口糧食是我國必不可少的糧食安全戰(zhàn)略。但我們必須充分認識進口對我國糧食安全的影響，糧食進口在增加國內(nèi)糧食供給同時，也會隨之帶來一些隱患。本文從目前我國糧食安全所面臨的挑戰(zhàn)入手，分析了糧食進口對糧食安全有利和不利的兩方面影響，提出了在開放條件下我國糧食進口的政策建議。

 

一、我國糧食安全面臨嚴峻挑戰(zhàn)

在我國糧食連續(xù)九年增產(chǎn)的情況下，仍然需要進口糧食，并且糧食進口逐年增加，尤其是主要糧食品種進口增加，給我國的糧食安全帶來巨大的壓力。這反映出了農(nóng)業(yè)仍然是我國的薄弱環(huán)節(jié)，糧食繼續(xù)增產(chǎn)的難度加大，糧食安全面臨嚴峻挑戰(zhàn)。

 

（一）糧食供給能力減弱

糧食供給能力減弱來自兩個方面：一方面來自資源條件的限制。雖然我國制定了嚴格的的耕地保護制度，但隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)的快速推進，建設(shè)用地對糧食生產(chǎn)產(chǎn)生一定的“擠出效應”，直接造成耕地面積減少。自然災害的影響，也使耕地減少。我國的耕地在以每年1000萬畝的速度減少，使得本已匱乏的耕地資源變得更加稀缺。另一方面來自自然條件的影響。我國還是水資源缺乏的國家，且水資源分布不均衡。由于氣候等自然條件影響，降水減少、干旱嚴重，從而使得我國糧食增產(chǎn)和糧食供給能力減弱。

 

（二）糧食繼續(xù)增產(chǎn)的風險加大

一方面，隨著我國人口紅利的消失，廉價勞動力的時代已經(jīng)過去，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人工成本不斷增加；同時，化肥、農(nóng)藥、種子等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格不斷上漲，從而降低了糧食生產(chǎn)的比較效益，挫傷了農(nóng)民種糧積極性，影響糧食生產(chǎn)和供給。

 

另一方面，我國糧食生產(chǎn)實現(xiàn)“九連增”后，產(chǎn)量基數(shù)提高。我國連續(xù)六年糧食產(chǎn)量穩(wěn)定在一萬億斤以上， 2012年我國糧食總產(chǎn)量更是達到58957萬噸，已經(jīng)超過了《國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要（2008—2020）》提出的到2020年糧食綜合生產(chǎn)能力5.4億噸的目標，使糧食生產(chǎn)進一步增產(chǎn)的難度加大。同時，由于資源和自然條件的影響，糧食生產(chǎn)的波動性和不確定性加強。從我國目前的資源稟賦和生產(chǎn)力發(fā)展水平看，我國的糧食生產(chǎn)能力很不牢固，農(nóng)業(yè)發(fā)展和需求有很多不相適應的地方，需要進一步提高產(chǎn)能。

 

（三）糧食需求剛性增長

人口增加不僅使我國口糧消費總量增加，消費結(jié)構(gòu)升級也使飼料糧和工業(yè)糧需求增加。隨著消費結(jié)構(gòu)升級，人們的食物消費更加偏重質(zhì)量，對肉蛋奶、食用油和精加工食品的需求將增加。這種消費結(jié)構(gòu)的變化會導致口糧消費減少而飼料糧、工業(yè)量的消費增加?！秶壹Z食安全中長期規(guī)劃綱要》預測，到2020年，我國人均年糧食消費量為395公斤，《人口發(fā)展“十一五”和2020年規(guī)劃》指出，到2020年人口總量將控制在14.5億以內(nèi)。

 

按照上述兩個規(guī)劃的預測，屆時我國糧食需求總量將達到5725億公斤，其中口糧消費需求將達到2475億公斤，占糧食需求總量的43%；飼料糧（主要是大豆和玉米）需求將達到2355億公斤，占糧食需求總量的41%；玉米深加工、生物燃料、生物制藥和釀酒工業(yè)尤其是生物燃料迅猛發(fā)展，工業(yè)用糧也將大幅增加。

 

（四）依靠國際市場調(diào)劑的空間有限

根據(jù)測算，近10年來，世界糧食需求增加了4400億斤，年均增長1.1%，而糧食產(chǎn)量只增加了2000億斤，年均僅增長0.5%。糧食需求的增加大大超過糧食產(chǎn)量的增長，造成世界糧食庫存消費比不斷下降，已經(jīng)接近30年來的最低水平。另據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織預測，2012/2013年度全球谷物產(chǎn)需缺口約640億斤，反映全球糧食供求狀況的庫存消費比也從2002/2003年度的25%下降到了2012/2013年度的20.5%，接近18%的糧食安全警戒線。

 

目前全球每年糧食貿(mào)易量為4800億斤，僅相當于我國糧食消費量的一半左右。從我國的主要糧食品種稻谷來看，我國每年消費大約為3700—3750億斤，而國際市場大米貿(mào)易總量僅為500—600億斤，僅占我國大米消費量的15%左右，因此，通過國際市場調(diào)劑的空間有限。

 

二、糧食進口對糧食安全的積極意義

生產(chǎn)的充足性、供給的穩(wěn)定性和糧食的可獲得性，是糧食安全的三個具體目標，缺一不可。如果一國的糧食生產(chǎn)不足以滿足本國的糧食需求，就必須利用國際市場，通過糧食進口來保障國內(nèi)的糧食供給。一國的糧食安全不僅取決于國內(nèi)的糧食供求情況，還取決于全球糧食供求情況。因此，必須從全球的角度考慮國內(nèi)糧食安全和國際貿(mào)易。利用國際市場進口糧食，對于化解一國糧食安全風險、實現(xiàn)有效率的糧食安全戰(zhàn)略和該國農(nóng)業(yè)資源的可持續(xù)發(fā)展具有積極的作用

 

（一）有助于填補國內(nèi)糧食品種的供應缺口

近幾年，盡管糧食連續(xù)增產(chǎn)，但糧食增產(chǎn)的速度仍跟不上國內(nèi)消費需求的發(fā)展，出現(xiàn)了糧食缺口，糧食進口量持續(xù)增加。尤其是大豆，從2010年到2012年三年進口大豆都超過5000萬噸，2012年為5838萬噸。谷物和谷物粉的進口也連年增加，2008年到2012年，進口量分別是154萬噸、315萬噸、571萬噸、545萬噸、1398萬噸。2012年糧食進口不僅總量創(chuàng)歷史新高，主要糧食品種谷物和谷物粉進口也大幅增多。谷物及谷物粉進口比上年增長156%，進口金額為48億美元，比上年增長134.2%。

之所以增加谷物和谷物粉的進口，一是進口糧食的價格相對較低，如廣東、廣西進口的大米價格是國內(nèi)價格水平的80%左右，進口降低了消費成本；二是由于國內(nèi)農(nóng)民種植大豆的比較效益低、種植面積少、產(chǎn)量低，進口彌補了國內(nèi)大豆市場供給不足；三是滿足了國內(nèi)消費者多樣化的需求。泰國和越南的大米具有顆粒飽滿、口感潤澤和色澤光亮的特點，受到國內(nèi)消費者的青睞。

篇（5）

（一）全省糧食和物資儲備系統(tǒng)務必增強“四個意識”，堅定四個自信”，做到“兩個維護”，堅決貫徹落實重要指示批示精神，全面實施國家糧食安全戰(zhàn)略，強化節(jié)糧減損重點任務，確保取得良好成效。

(二)充分認識節(jié)糧減損對維護國家糧食安全的重要作用。糧食關(guān)乎國運民生，糧食安全是實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、國家安全的重要基礎(chǔ)。去年以來，受肺炎疫情沖擊，國際形勢日趨復雜，糧食安全的重要性凸顯。我國人口眾多、土地資源相對不足，從中長期看，糧食產(chǎn)需仍將維持緊平衡態(tài)勢，糧食浪費問題不可小覷。我們務必要保持危機意識，時刻緊繃糧食安全這根弦，全面落實總體國家安全觀，做到居安思危、有備無患。

(三)大カ弘揚中華民族傳統(tǒng)美德。艱苦奮斗、勤儉節(jié)約是中華民族的傳統(tǒng)美德，是黨的優(yōu)良作風，是一種優(yōu)秀品格。無論國家發(fā)展到什么水平，人民生活改善到什么地步，都要大興艱苦奮斗之風，厲行節(jié)約，反對鋪張浪費。糧食和物資儲備行業(yè)的管理者和經(jīng)營者都要主動履職，大力發(fā)揚“寧流千滴汗、不壞一粒糧”的優(yōu)良傳統(tǒng)，在推動節(jié)糧減損工作中走在前，做表率。

二、加強糧食流通管理，做好節(jié)糧減損工作

（一）充分發(fā)揮糧食產(chǎn)后服務中心作用。支持糧食產(chǎn)后服務中心提升專業(yè)化水平，切實為種糧農(nóng)戶提供代清理、代干燥、代收儲、代銷售服務，促進糧食提質(zhì)增效，減少糧食產(chǎn)后損失，為“優(yōu)糧優(yōu)儲”奠定基礎(chǔ)。鼓勵開發(fā)綠色環(huán)保烘干設(shè)備，更好滿足糧食干燥需求，最大限度減少收貨環(huán)節(jié)糧食損失。

（二）大力實施低溫綠色儲糧。運用好低溫、智能等儲糧新技術(shù)、新設(shè)備，深入推進農(nóng)戶科學儲糧，減少儲糧損耗。搶抓實施第二輪“優(yōu)質(zhì)糧油工程”契機，支持糧食企業(yè)建設(shè)綠色低溫倉儲設(shè)施，執(zhí)行《低溫儲糧技術(shù)操作規(guī)程》地方標準，加大低溫綠色儲糧和信息化管理研究運用，充分發(fā)揮低溫儲糧效益。推廣應用儲糧新技術(shù)，積極開展各種卓有成效的科學儲糧活動，不斷降低糧食收儲過程中的損耗。指導幫助農(nóng)民科學儲糧，推廣適用農(nóng)戶的儲糧新裝具，為農(nóng)戶提供科學儲糧技術(shù)培訓和服務，促進農(nóng)民增產(chǎn)增收。

（三）切實提高糧食運輸效率。鼓勵企業(yè)運用物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、5G等信息技術(shù)，提高物流速度、降低糧食運輸損耗。鼓勵企業(yè)加強溯源體系建設(shè)、提高供應鏈減損保障能力，探索糧食物流新商業(yè)模式，降低損耗率。

（四）大力推動全產(chǎn)業(yè)鏈節(jié)糧減損。發(fā)揮流通對生產(chǎn)的倒逼和對消費的引導作用，主動對接農(nóng)業(yè)農(nóng)村、商務、市場監(jiān)管等部門，形成工作合力，切實降低糧食在收獲與餐飲消費環(huán)節(jié)的損耗浪費，推動全產(chǎn)業(yè)鏈節(jié)糧減損。

三、建立健全制度機制，強化依法依規(guī)管糧節(jié)糧制止浪費

（一）嚴格執(zhí)行法規(guī)制度，推進各項制度執(zhí)行。在地方糧食安全保障和儲備管理立法中對節(jié)糧減損作出相應規(guī)定，積極探索制定糧食產(chǎn)后減損法規(guī)制度及具體工作指導意見，大力推動政府主導、需求牽引、全民參與社會協(xié)調(diào)推進的體系機制，統(tǒng)籌各類相關(guān)主體，從技術(shù)研發(fā)應用、宣傳教育、標準規(guī)劃、管理機制、投資引導等方面，指導糧食流通各個環(huán)節(jié)節(jié)糧減損增效工作。嚴格執(zhí)行《糧油倉儲管理辦法》《糧食質(zhì)量安全監(jiān)管辦法》《糧油儲藏技術(shù)規(guī)范》《糧油儲存安全責任暫行規(guī)定》等制度標準，落實儲糧質(zhì)量安全責任制和各項管理措施，確保儲存糧食數(shù)量、質(zhì)量安全。

（二）強化糧食安全黨政同責考核。壓緊壓實區(qū)域糧食安全主體責任，將愛糧節(jié)糧制止糧食浪費情況納入糧食安全黨政同責考核內(nèi)容。

（三）完善糧油標準體系建設(shè)。加強糧油標準宣傳貫徹和跟蹤評價，完善糧油標準體系建設(shè)，強化以標準制修訂促進節(jié)糧減損。

（四）推廣節(jié)糧減損新技術(shù)新成果。強化科技創(chuàng)新，積極開展糧食儲存、物流等領(lǐng)域節(jié)糧減損技術(shù)，通過技術(shù)創(chuàng)新實現(xiàn)高效減損。

（五）加強糧食流通監(jiān)管執(zhí)法。著力維護糧食流通秩序，對壓級壓價、摻雜使假、不按合同出入庫等行為堅決予以打擊，壓緊壓實屬地監(jiān)管責任，加快推進信息化監(jiān)管和信用監(jiān)管，強化監(jiān)管實效，不斷增強執(zhí)行力和權(quán)威性，堅決防止不符合食品安全國家標準的糧食流入口糧市場。

（六）搞好愛糧節(jié)糧宣傳教育。認真組織開展世界糧食日和全國糧食安全宣傳周、糧食和物資儲備科技活動周等活動，充分發(fā)揮糧食安全宣傳教育基地作用。通過糧食安全主題講座、“小手拉大手，愛糧節(jié)糧進糧庫”等活動，大力宣講糧食安全形勢，普及節(jié)糧減損和營養(yǎng)健康知識。

篇（6）

1.1產(chǎn)量情況存在很大隱患：對于我國的糧食產(chǎn)量問題而言，仍然未從根本上得到解決。從2000年開始，我國就出現(xiàn)了糧食生產(chǎn)不能滿足需求的狀況。同時，有限耕地資源的逐年銳減在很大程度上限制了我國糧食生產(chǎn)的規(guī)模。其次，糧食的產(chǎn)量與生產(chǎn)效益在一定程度上挫傷了農(nóng)民的積極性，糧食的生產(chǎn)不能隨著需求的增加而增加，這一問題將嚴重影響到我國的糧食產(chǎn)量安全。

1.2糧食質(zhì)量形勢下滑：對于糧食的質(zhì)量問題而言，所涉及到的方面較為廣泛，貫穿于糧食生產(chǎn)的整個過程，每一生產(chǎn)環(huán)節(jié)的影響因素都有可能對糧食質(zhì)量造成嚴重影響。在糧食生產(chǎn)過程中，對環(huán)境的污染、土壤資源的污染、農(nóng)藥與肥料的非常規(guī)使用以及加工環(huán)節(jié)添加劑的濫用等因素都將直接影響到糧食的質(zhì)量安全。同時，近年來，我國糧食質(zhì)量安全問題與面粉中漂白劑的超量使用等問題一定程度上折射出了糧食質(zhì)量安全問題的嚴重性。

1.3糧食的生態(tài)因素面臨嚴重考驗：因環(huán)境保護意識淡薄以及對土地資源的不合理開發(fā)與利用等問題的存在，使我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境惡化，對農(nóng)業(yè)資源的超負荷使用以及與礦產(chǎn)資源的過度開發(fā)，造成了土壤的荒漠化與水土流失，從而導致土壤中的氮、磷、鉀等元素大量流失，造成土壤貧瘠，土壤肥力嚴重下降，直接導致我國糧食生產(chǎn)的可持續(xù)能力嚴重下降，糧食的生態(tài)安全問題也受到了嚴重威脅。

2植物保護對糧食生產(chǎn)的影響

植物病害的存在對糧食生產(chǎn)的影響是十分嚴重的，因此植物保護也成了人們關(guān)注糧食生產(chǎn)安全的重點。所以，以下是植物保護對糧食生產(chǎn)所造成的影響：

2.1正面影響

2.1.1植物農(nóng)業(yè)確保了糧食產(chǎn)量：對于現(xiàn)階段病蟲害的治理而言，最有效的方法就是噴灑農(nóng)藥。我國糧食種植面積較大，當出現(xiàn)蟲害、病菌害等問題時，會造成大面積的植物損害。使用植物農(nóng)藥不僅可以進行大面積噴灑，而且取得的效果也是較為明顯的。在短期時間內(nèi)將病害解除能有效減少因病蟲害所造成的損失，從而確保糧食生產(chǎn)。因此，農(nóng)藥噴灑的植物保護方式是確保糧食產(chǎn)量的最有效方式之一。

2.1.2研發(fā)轉(zhuǎn)基因物質(zhì)，提升糧食產(chǎn)量：隨著我國生物技術(shù)的不斷進步，轉(zhuǎn)基因植物得到了較快發(fā)展，并已成為植物保護的有效方法之一。該技術(shù)的發(fā)展與進步使糧食產(chǎn)量得到較大程度提升，如轉(zhuǎn)基因技術(shù)能使土豆的個頭變大，營養(yǎng)價值提升等，同時還能有效減少糧食作物的病害，從而減低糧食生產(chǎn)成本，提升糧食的產(chǎn)量與質(zhì)量安全可靠性。對于糧食的生產(chǎn)而言，是一個較大的發(fā)展與進步。

2.1.3進行糧食保護的其它方法：除了以上植物保護方法以外，在農(nóng)業(yè)的綜合防治、生物防治、物理治理等方面也有所體現(xiàn)。這些植物保護方法的運用對提升糧食安全也發(fā)揮著非常重要的作用。這

2.2植物保護對糧食生產(chǎn)安全所造成的負面影響

2.2.1農(nóng)藥對糧食安全造成負面影響：上文已經(jīng)提到，為了保證糧食產(chǎn)量，植物農(nóng)藥發(fā)揮了非常重要的作用，然而農(nóng)藥中所含有的大量有害化學物質(zhì)被直接噴灑在植物表面，被植物吸收之后會形成一定的化學藥物殘留，當這些殘留物質(zhì)被人體吸收之后會對身體健康造成負面影響。同時，應對藥物技術(shù)的使用不合理以及環(huán)境保護意識淡薄等因素的存在也導致了生態(tài)環(huán)境遭到破壞等問題的產(chǎn)生，這些問題都在很大程度上制約了糧食安全的發(fā)展。

2.2.2轉(zhuǎn)基因技術(shù)對糧食所產(chǎn)生的不利影響：雖然轉(zhuǎn)基因技術(shù)取得了較大進步，但是仍然未發(fā)展成熟，還有很多問題沒有解決，因此對于該項技術(shù)的使用仍然存在著一定的風險，從而制約了糧食的安全發(fā)展。對于轉(zhuǎn)基因技術(shù)而言，其所產(chǎn)生的消極影響主要表現(xiàn)在：轉(zhuǎn)基因糧食中有可能含有不確定的毒素，從而使人或動物出現(xiàn)慢性中毒或突變等不確定情況。其次，轉(zhuǎn)基因糧食營養(yǎng)成分有可能會發(fā)生變化，從而對人體健康造成不利影響。因此，轉(zhuǎn)基因糧食中所存在的不確定性因素可能會對糧食的安全發(fā)展造成一定的負面影響。

3加強植物保護，促進糧食安全的有效措施

3.1改進與完善植物保護技術(shù)：對于現(xiàn)階段植物保護技術(shù)而言，仍然局限于植物農(nóng)藥與轉(zhuǎn)基因技術(shù)兩個方面，還有很多生物技術(shù)沒有被充分開發(fā)利用，使植物保護方法與途徑受到了很大程度的限制，不利于糧食的安全發(fā)展。因此，在今后的工作過程中應對新型的植物保護技術(shù)進行不斷完善與創(chuàng)新，以建立起一套完善的可持續(xù)植物保護技術(shù)，確保糧食的質(zhì)量安全，并建立起一個良好的糧食生產(chǎn)環(huán)境。

3.2強化EPM策略的運用，對管理模式進行不斷發(fā)展：對于糧食的安全發(fā)展而言，需要一個健康、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展的外部生態(tài)環(huán)境，對于植物病蟲害的預防與治理也需要一個生態(tài)、可持續(xù)的治理模式。在此過程中應多采用綜合治理的方式進行綜合調(diào)控，以實現(xiàn)物種的多樣化發(fā)展。同時，在確保生態(tài)穩(wěn)定性的基礎(chǔ)上降低植物病害，EPM策略便是一種進行綜合治理的策略，是現(xiàn)階段確保糧食安全發(fā)展的關(guān)鍵途徑，能確保植物保護管理模式得到良好發(fā)展，以順利實現(xiàn)對于糧食生產(chǎn)的安全保護。

3.3強化對可持續(xù)質(zhì)保的教育培訓：雖然大部分植物保護思想已被大多數(shù)國家的植保工作者所接受，但該理論體系還未被廣大農(nóng)民所接受。因此，有必要以教育培訓的方式加強可持續(xù)植物保護觀點與技術(shù)的宣傳，以從根本上提升植保水平，使廣大農(nóng)民充分認識到可持續(xù)植物保護的重要性，確保糧食的安全生產(chǎn)。

結(jié)語：綜上所述，糧食的安全性直接關(guān)系到我國發(fā)展的方方面面，而植物保護是影響糧食安全的關(guān)鍵因素。在今后的工作過程中，應慎重對待植物保護工作，并不斷開發(fā)新型的植物保護技術(shù)與措施，以從根本上確保糧食的安全生產(chǎn)。

參考文獻

篇（7）

__年，我局圍繞創(chuàng)業(yè)承諾項目和年初確定的各項工作目標任務，以開展“改進作風提效能、狠抓落實促發(fā)展”作風建設(shè)系列活動為抓手，內(nèi)強管理，外塑形象，狠抓各項工作落實，取得了明顯成效，較好地完成了各項工作的預期目標。

一、__年主要工作完成情況

（一）中心糧庫遷建項目建設(shè)取得較大進展

一是加強協(xié)調(diào)，保障工程建設(shè)順利推進。與設(shè)計單位協(xié)調(diào)，調(diào)整二期主體工程地基處理方案，把灌漿改為強夯，這樣既更好地保證了工程質(zhì)量，又可以大大節(jié)省建設(shè)資金，預計可節(jié)約資金上百萬元；與財政、國資、金融、國土等部門溝通協(xié)調(diào)，千方百計籌措落實建設(shè)資金。在財政等有關(guān)部門的大力支持下，通過原中心糧庫收儲等方式，以借款、貸款等形式落實資金20__多萬元，為保證項目的順利實施提供了良好條件；與大盤鎮(zhèn)政府、學田村委、有關(guān)農(nóng)戶反復協(xié)調(diào)，項目建設(shè)中涉及到的拖延四年之久的農(nóng)戶兩間房屋拆遷工作取得了突破，并成功簽訂了房屋的拆遷安置補償協(xié)議。二是強化監(jiān)管，確保工程質(zhì)量和施工安全。理順管理體制，發(fā)揮縣糧食收儲公司主體作用，加強人員力量，落實工程質(zhì)量和施工安全監(jiān)管等工作責任，強力推進工程建設(shè)各項工作；規(guī)范工程管理，嚴格按特扶項目審計提出的要求落實整改，堅持不折不扣實行工程建設(shè)招投標、重要事項集體研究、資金撥付按程序報批等規(guī)范化管理。三是克服困難，搶抓工程施工進度。在確保工程質(zhì)量和施工安全的前提下，克服氣候條件差、資金籌措難度大、地基處理方案調(diào)整時間長等困難，千方百計趕時間、搶進度，已投入資金600多萬元；完成了二期糧庫建設(shè)地基工程，二期工程倉庫、綜合樓主體工程正在施工中，預計年底能確保完成二幢倉庫主體70%的工程量。

（二）糧食安全保障基礎(chǔ)進一步夯實

一是落實好糧食安全責任制。根據(jù)省市糧食工作會議精神以及與市政府簽訂的責任書要求牽頭做好縣政府授權(quán)的糧食安全責任制分解并以文件形式下發(fā)，同時對各責任部門上門進行了溝通協(xié)調(diào)和督查，確保責任制落實到位。二是做好糧食安全宣傳。組織編寫了《糧食安全知識》小冊子，舉辦了“世界糧食日”現(xiàn)場宣傳活動，采取制作展板、業(yè)務咨詢、分發(fā)知識小冊子等形式宣傳糧食安全的重要性，提高全社會愛糧節(jié)糧意識，取得了良好效果。共制作展板10塊、分發(fā)知識冊子200多份。同時開展了送糧食安全知識下鄉(xiāng)活動。三是嚴格儲備糧管理?？h級地方儲備糧、代儲省級地方儲備糧、縣級地方儲備食用油、應急周轉(zhuǎn)成品糧儲備規(guī)模安全足額到位。并按照國家發(fā)展和改革委員會、國家糧食局、財政部、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行《關(guān)于開展__年全國糧食庫存檢查工作的通知》（國糧檢[__]31號）及省糧食局浙糧[__]4號文件要求，由局牽頭組織相關(guān)部門組成檢查組，從3月底開始對我縣現(xiàn)存的省級儲備糧、縣級儲備糧以及委托代儲縣級應急供應成品糧全部進行了實物、帳務、儲糧安全等方面全方位的檢查。從檢查結(jié)果看，我縣庫存糧食數(shù)量真實、質(zhì)量良好、糧情穩(wěn)定、儲存安全。同時組織保糧人員考察學習外地先進保糧經(jīng)驗和技術(shù)、采用科學保糧技術(shù)，確保省、縣兩級地方儲備糧安全無事故，經(jīng)市糧食局檢測鑒定“一符四無”實質(zhì)達標。四是完善應急體系建設(shè)。在全縣范圍開展糧食供求情況調(diào)查，摸清我縣底數(shù)，為下一步因地制宜采取保障措施打好基礎(chǔ)；開展了糧食安全應急預案修訂完善工作，對應急糧食代供點、應急糧食代加工點的網(wǎng)點布局進行重新調(diào)查認證，并落實到位。加強對糧油市場的糧情、糧價即時監(jiān)測，今年我縣糧食供需基本平穩(wěn)。五是認真負責地做好軍糧供應和服務管理等工作，反映良好。

（三）資產(chǎn)管理及社會服務工作繼續(xù)加強

一是開展資產(chǎn)情況調(diào)查，摸清資產(chǎn)現(xiàn)狀，提出加強資產(chǎn)管理辦法以及確保資產(chǎn)保值增值辦法；探索鄉(xiāng)下糧庫資產(chǎn)招拍租；依法解決玉山糧站的遺留問題。二是加大以防火、防事故為主要內(nèi)容的巡查力度，確保資產(chǎn)安全及生產(chǎn)無事故，配合相關(guān)部門完成了原租在尚湖糧站內(nèi)的幼兒園的搬遷，消除了安全隱患。三是做好涉糧、接訪工作，做到事事有著落，件件有回音。四是耐心細致做好精簡下放人員查檔工作。

（四）隊伍作風建設(shè)取得一定成效

一是扎實開展作風建設(shè)系列活動。按照縣委在全縣開展“改進作風提效能、狠抓落實促發(fā)展”作風建設(shè)系列活動的要求，結(jié)合糧食系統(tǒng)實際，制訂了活動實施方案并認真組織實施，做到規(guī)定動作做到位，自創(chuàng)項目有特色；以創(chuàng)建“學習型支部” 為目標，加強了對干部職工的學習教育和先鋒承諾踐諾活動；扎實開展農(nóng)村指導員工作，力所能及幫助聯(lián)系村解決難題；真心實意為企業(yè)服務，協(xié)調(diào)解決難題二件，其中成功調(diào)處了一件久拖不決的工傷糾紛；利用本系統(tǒng)儲糧技術(shù)等優(yōu)勢，開展了為藥農(nóng)、藥商服務活動。二是著力提升工作效能。建立工作交辦督查機制，由局辦公室對局黨組研究決定的、局長辦公會議布置的或局領(lǐng)導臨時交辦的等工作事項以《工作任務交辦表》的形式下發(fā)給經(jīng)辦科室（公司）和人員, 明確具體辦理的工作事項及要求、辦結(jié)時限、責任領(lǐng)導、責任科室等，督促各項工作的落實，并把交辦任務完成情況列入科室工作考核的主要內(nèi)容。三是努力規(guī)范干部職工的一言一行。制訂印發(fā)了《關(guān)于加強機關(guān)作風效能建設(shè)的若干規(guī)定》，對勞動紀律、工作紀律、行為規(guī)范、責任追究等作出了具體的明確規(guī)定；并不定期開展監(jiān)督檢查，嚴格實施責任追究。四是大力倡導廉政文明清風進機關(guān)。將新__精神、當代浙江人價值觀、廉政和作風建設(shè)警言警句等制作成宣傳框懸掛在走廊通道，通過潛移默化引導干部職工干凈干事。

二、存在的困難和問題

（一）二期糧庫項目建設(shè)進度需要進一步加快。由于上半年雨水天氣較多，而本工程基礎(chǔ)建設(shè)對天氣有特殊要求，致使建設(shè)進度稍有延后。

（二）拆遷等矛盾糾紛處理需進一步加大力度。一戶農(nóng)戶兩間房屋拆遷工作雖簽訂了房屋拆遷補償協(xié)議，但后續(xù)工作需要進一步落實；施工現(xiàn)場周鄰村及農(nóng)戶利益訴求多，矛盾糾紛時有出現(xiàn)。

（三）糧食安全保障網(wǎng)絡(luò)需進一步健全。我縣無論是糧食供需、儲備規(guī)模、應急供應還是應急加工都存在較大的安全隱患，糧食應急保障能力非常脆弱。

三、__年主要工作思路

（一）全力以赴實施好縣中心糧庫建設(shè)項目

一是做好一期主體及附屬工程決算結(jié)算工作以及繼續(xù)爭取增加儲備規(guī)模開展一期倉庫試壓；二是繼續(xù)做好項目現(xiàn)場相關(guān)矛盾的調(diào)處！，確保二期主體綜合樓、8000噸倉容倉庫建設(shè)工程全面完工；三是配合國資等部門做好原中心糧庫的收儲及處置工作，想方設(shè)法多方籌措建設(shè)資金，保證工程建設(shè)需要；四是強化在建工程監(jiān)管特別是現(xiàn)場監(jiān)管，努力保質(zhì)保量完成建設(shè)任務。

（二）履行好維護縣域糧食安全的工作職責

一是加強糧食安全責任制落實情況督查，確保完成市政府下達的各項目標任務；二是不斷完善糧食安全應急預案及演練操作手冊，同時在全面排摸基礎(chǔ)上，進一步完善應急供應點的布局，基本實現(xiàn)在全縣重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)和人口相對集中區(qū)域糧食應急網(wǎng)絡(luò)全覆蓋，重視糧食應急加工點建設(shè)，想方設(shè)法建成一個日加工能力50噸以上的糧食應急加工廠；三是實時監(jiān)測市場糧價、糧情，確保我縣糧食市場供需基本平穩(wěn)；四是著力推進“放心糧油”工程的實施；五是加強儲備糧管理，千方百計爭取國儲糧、省儲糧以及增加縣級儲備糧規(guī)模，并做好縣級儲備糧的輪換工作；六是加強保糧隊伍業(yè)務技能培訓，做好安全生產(chǎn)及安全保管工作；七是進一步做好軍糧供應管理工作。

（三）加強資產(chǎn)管理力度促進安全增值

篇（8）

中圖分類號：F762 文獻標識碼：A DOI：10.11974/nyyjs.20160230218

糧食安全問題歷來是社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)，隨著社會的發(fā)展和生活水平的提高，人們對糧食安全的要求也在提高。訥河市是黑龍江省產(chǎn)糧大市，相關(guān)部門和單位積極做好監(jiān)管檢驗工作，是確保訥河市糧食儲備、運輸、加工的重要保障，是為人們提供放心糧油的前提，更是確保糧食安全的牢固基石。

1 糧油質(zhì)量安全的重要性

糧油質(zhì)量安全是在糧食儲藏、運輸、生產(chǎn)、加工、銷售等環(huán)節(jié)中，嚴格按照國家相關(guān)法規(guī)進行管理檢驗，有效地控制和消除在各環(huán)節(jié)中可能受到有毒有害物質(zhì)的污染，排除各類不安全因素和隱患，使糧油達到安全標準，使消費者買到放心、安全、健康、營養(yǎng)的安全糧油食品。近年來，在市政府及主管部門領(lǐng)導下，訥河市因地制宜、注重實效，加快農(nóng)業(yè)高產(chǎn)新技術(shù)的應用和推廣，提升產(chǎn)能，推進土地規(guī)?；?jīng)營，為糧食增產(chǎn)創(chuàng)造了先決條件。2014年糧食總產(chǎn)比上一年超58億斤，為國有糧食儲備打下堅實的基礎(chǔ)。糧食增收首要的問題就是要加強糧食檢驗監(jiān)督工作，確保質(zhì)量安全。

2 糧食監(jiān)督檢驗的重要性

糧食監(jiān)督檢驗是糧食工作的基礎(chǔ)部分，是糧管工作的重要組成部分，是保證糧食質(zhì)量的安全衛(wèi)士。糧油檢驗監(jiān)督是一項極具政策性和社會性的工作，不僅承擔著國家交付的檢驗監(jiān)督重任，更肩負著人民群眾的信任和期待。質(zhì)檢人員的工作作風、工作態(tài)度關(guān)系到糧食質(zhì)量安全，缺乏必備的責任心、責任感，必會造成質(zhì)量安全問題，導致重大損失，危害群眾利益，給社會的和諧發(fā)展帶來不安定因素，威脅社會秩序的健康發(fā)展。

糧油檢驗工作具有很高的科學性、技術(shù)性、準確性、嚴謹性和責任性。糧食檢驗不及時、數(shù)據(jù)不準確、結(jié)果不真實都會造成不合格糧食的生產(chǎn)、加工、儲存、調(diào)運、銷售、出口等，不僅損害消費者健康，更會影響企業(yè)聲譽和發(fā)展。質(zhì)量是企業(yè)生存的基礎(chǔ)，是企業(yè)良好發(fā)展的前提，沒有高標準的質(zhì)量作支撐企業(yè)將無法立足。糧油檢驗是利用現(xiàn)代科技手段，對糧油及制品的物理特性、營養(yǎng)品質(zhì)、食用品質(zhì)、儲藏品質(zhì)和衛(wèi)生指標等進行分析并作出科學評價，及時檢驗出糧油食品中的安全隱患，使糧食產(chǎn)品達到國家安全標準，有效控制和消除不合格產(chǎn)品上市銷售。

3 糧油檢驗監(jiān)督工作的特點

糧油檢驗監(jiān)督工作在糧管工作中具有長期性、復雜性的特點。糧食質(zhì)量安全具有隱蔽性、慢作用性、相對性的特征，糧油質(zhì)量必須通過專業(yè)儀器設(shè)備加以檢驗檢測，通過一系列檢測數(shù)據(jù)得出準確、安全、可靠的結(jié)果。不合格糧油對人體危害不是即刻呈現(xiàn)，而是一個長期、緩慢、隱性的危害結(jié)果。長期以來國家及相關(guān)部門十分重視糧油質(zhì)量監(jiān)管工作，相繼出臺了《糧食流通管理條例》《糧食質(zhì)量、原糧衛(wèi)生和儲糧安全檢查規(guī)程》《關(guān)于執(zhí)行糧油質(zhì)量國家標準有關(guān)問題的規(guī)定》等法律法規(guī)，使檢驗監(jiān)督工作有法可依、有章可循，使工作科學有序的開展。

4 糧油檢驗工作多面臨的問題

糧油檢驗存在于糧油管理工作的全部環(huán)節(jié)，存在于市場流通的全部過程中，始終具有無法取代、不可或缺的重要作用。隨著糧食購銷市場的全面開放，糧食流通主體呈現(xiàn)市場化、多元化特點，糧食經(jīng)營企業(yè)數(shù)量不斷增加。但有的企業(yè)存在只重視生產(chǎn)、只抓經(jīng)濟效益，忽視了對糧油質(zhì)量的檢驗工作，對國家規(guī)定視為可有可無，未完全按照國家現(xiàn)行標準嚴格執(zhí)行。有的企業(yè)不夠重視，未設(shè)置監(jiān)督檢驗崗位；有的雖有此崗位，但卻由不具備專業(yè)知識、水平、技能的人員來擔任，給糧油質(zhì)量安全埋下極大的安全隱患。

5 糧油檢驗工作問題的解決對策

糧油檢驗監(jiān)管在糧食質(zhì)量安全、質(zhì)量評價、市場監(jiān)管等工作中承擔著重要的技術(shù)支撐作用，是確保糧油質(zhì)量安全的關(guān)鍵。通過專業(yè)儀器對所檢產(chǎn)品進行具體檢測、分析研究，最終得出科學、公正、客觀的數(shù)據(jù)和結(jié)論。送檢企業(yè)可根據(jù)相關(guān)結(jié)果對生產(chǎn)工藝進行相應整改，使企業(yè)在發(fā)展中不斷完善，提高糧油質(zhì)量，保證企業(yè)效益和糧油制品的質(zhì)量安全。加強糧食及糧油制品的檢驗監(jiān)督工作，必須要齊抓共管，要加強行政執(zhí)法部門的執(zhí)法力度和監(jiān)督監(jiān)管，對糧油企業(yè)進行全面清查，對不符合行業(yè)標準的企業(yè)勒令整改，對企業(yè)的專業(yè)質(zhì)檢人員定期定時、有組織有計劃地進行綜合考評，保證檢驗檢測的準確性、安全性、真實性，提高糧油食品檢驗工作的行業(yè)標準，促進行業(yè)整體水平不斷提高。

因此，進一步加強糧食及糧油制品的檢驗監(jiān)管工作，切實保障糧食及相關(guān)產(chǎn)品質(zhì)量安全，突出糧油檢驗監(jiān)督工作在糧油安全中的重要作用，對保護正常的市場經(jīng)營秩序、保護消費者的切身利益、維護社會穩(wěn)定方面，具有極其重要的作用和意義。

參考文獻

篇（9）

中圖分類號 F326.11；F323.3 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739（2011）21-0368-02

農(nóng)業(yè)是經(jīng)濟社會長期穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)[1]，糧食又是基礎(chǔ)中的核心。湖南省是農(nóng)業(yè)大省，糧食種植面積和總產(chǎn)量均居全國第一；桃源縣糧食生產(chǎn)名列全省前茅，改革開放后糧食生產(chǎn)能力穩(wěn)步提升、產(chǎn)量顯著提高。但是，隨著我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)快速發(fā)展，糧食作為重要戰(zhàn)略物資，其生產(chǎn)任務越來越重，發(fā)展環(huán)境越來越復雜，糧食安全存在著不容忽視的危機。

1 桃源縣糧食生產(chǎn)存在的問題

1.1 糧食生產(chǎn)任務越來越重

糧食既是人類生存生活的必需品，也是工業(yè)生產(chǎn)特別是生物新能源產(chǎn)業(yè)的重要原料。隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，人口的持續(xù)增加，城市化、工業(yè)化的迅猛擴張，國家對糧食的需求日益增長，作為全國產(chǎn)糧大縣，保障糧食生產(chǎn)，確保糧食安全責無旁貸，但桃源縣經(jīng)濟底子薄，財政負擔重，發(fā)展路子窄。近幾年，盡管國家重視、政策傾斜，但與其他非農(nóng)投入相比仍存在較大差距，責任與權(quán)利不協(xié)調(diào)，糧食生產(chǎn)面臨新的挑戰(zhàn)。2011年全國糧食生產(chǎn)目標總?cè)蝿?億t，桃源縣糧食生產(chǎn)任務是90萬t，是全國2 050個縣（市）平均水平的3.7倍。

1.2 糧食生產(chǎn)管理體制機制滯后于社會的發(fā)展

在糧食生產(chǎn)實際工作中，存在任務重、壓力大、困難多、職能弱等諸多問題。一方面，我國已進入市場經(jīng)濟時代，實行土地家庭承包責任制，農(nóng)民有自主經(jīng)營的主動權(quán)，不可能像過去那樣用行政命令搞一刀切；一部分農(nóng)民也產(chǎn)生一種討價還價的依賴心理，沒有項目、資金就不配合，難于管理。另一方面，由于特殊的國情，政治體制機制改革相對滯后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)管理又慣性地采取政府主導、行政推動、項目帶動的方式，加上考核考評辦法的功利與簡單，為完成上級下達的任務，應付各種檢查，基層工作中常重形式、輕內(nèi)容，重外表、輕實質(zhì)，重開頭、輕結(jié)果，行政成本投入過高，資源浪費現(xiàn)象嚴重。

1.3 非農(nóng)建設(shè)用地及環(huán)境污染等導致耕地面積與質(zhì)量下降

桃源縣是農(nóng)業(yè)大縣，農(nóng)業(yè)是主導產(chǎn)業(yè)，糧食生產(chǎn)是重點。但由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入大、周期長、見效慢、收益低，加上城鎮(zhèn)化發(fā)展的趨勢，招商引資的利益沖動，房地產(chǎn)業(yè)的繁榮，城鎮(zhèn)近郊及周邊地區(qū)良田被占、環(huán)境污染等現(xiàn)象越來越嚴重，導致耕地面積、質(zhì)量下降。

1.4 自然災害頻發(fā)，嚴重危及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及糧食安全

氣候環(huán)境不斷惡化，20世紀90年代以來，自然災害頻發(fā)，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)影響很大。雖然桃源縣糧食生產(chǎn)實現(xiàn)了連續(xù)7年增產(chǎn)，但付出了巨大的人力、物力、財力，糧食安全面臨嚴重挑戰(zhàn)。

1.5 糧食生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變與舊觀念存在沖突

隨著人們生活水平不斷提高，食品安全意識越來越強，環(huán)保、綠色、有機食品成為人們生活的基本需求。推行綠色、環(huán)保、循環(huán)農(nóng)業(yè)是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的方向，實行糧食標準化生產(chǎn)，保證產(chǎn)品質(zhì)量安全是當前和今后的重要工作。長期以來，糧食生產(chǎn)依賴化肥、農(nóng)藥，雖然產(chǎn)量提高了，但土壤結(jié)構(gòu)遭到嚴重破壞，土壤肥力下降，長期發(fā)展勢必影響糧食產(chǎn)量、質(zhì)量；食品中有毒有害物質(zhì)殘留超標對人體危害更大，這種生產(chǎn)方式亟待改變。但從短期來看，產(chǎn)量、收入會受到影響，新舊觀念必然發(fā)生碰撞，轉(zhuǎn)變觀念、改變發(fā)展方式是一項艱巨的任務。

1.6 收益對比懸殊，農(nóng)民種糧積極性日益下降

盡管近年來中央出臺了一系列惠農(nóng)興糧政策，桃源縣也做了大量政策宣傳、技術(shù)培訓、辦點示范等工作，但相比種植經(jīng)濟作物和外出務工收入，種糧收入的比較效益非常低。另外，種子、化肥、農(nóng)藥等農(nóng)資價格高漲和生活成本的上升也極大消解了糧價上漲帶來的收益，農(nóng)民種糧缺乏內(nèi)在動力，積極性下降。

1.7 農(nóng)村勞動力結(jié)構(gòu)性短缺，素質(zhì)普遍偏低

與全國大多數(shù)農(nóng)村一樣，桃源縣大部分青壯年勞動力外出務工，農(nóng)村“老、弱、婦、幼”等現(xiàn)象越來越嚴重，農(nóng)村勞動力結(jié)構(gòu)性短缺、素質(zhì)普遍偏低，對新技術(shù)、新知識和新產(chǎn)品興趣低、接受慢、掌握難、應用少，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、保障糧食安全阻力大。

1.8 鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技推廣機構(gòu)改革與建設(shè)遠沒有到位

2006年以來，桃源縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技推廣體系改革與建設(shè)取得巨大進步，農(nóng)技推廣隊伍逐步穩(wěn)定、待遇大幅提高、工作成效顯著，在社會主義新農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮了極大的作用。但是，與中央要求、農(nóng)業(yè)發(fā)展趨勢、農(nóng)民需要相比，還存在顯著的差距，農(nóng)技推廣機構(gòu)改革與建設(shè)遠沒有到位。全縣40個鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技推廣站、109名推廣人員，其中55歲以上的占60%以上，人員結(jié)構(gòu)老化、知識水平落伍、條件設(shè)施落后、職能不明、待遇不穩(wěn)等現(xiàn)象嚴重，體系改革如果仍停留在形式上，將面臨后繼乏人的窘境。

2 發(fā)展途徑

2.1 改革體制與機制

科學制定法律法規(guī)和政策，改革管理體制和管理制度，改進政策扶持方式，依法行政，依法管理。

2.1.1 建立和完善糧食安全生產(chǎn)法律體系。借鑒發(fā)達國家糧食生產(chǎn)的先進經(jīng)驗，建立健全糧食安全生產(chǎn)法律體系，改變以前單純依靠行政手段抓糧食生產(chǎn)的被動和粗放做法，規(guī)范政府、農(nóng)業(yè)部門和農(nóng)民的行為，保護農(nóng)民的合法權(quán)益，遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，依法行政，不斷促進糧食生產(chǎn)持續(xù)發(fā)展[2-3]。

2.1.2 改革土地管理制度。目前，糧食種植管理由農(nóng)業(yè)行政主管部門負責，但耕地保護職能主要由國土部門行使，造成耕地保護與糧食種植管理脫節(jié)。因此，要切實做到保護耕地，保障糧食的生產(chǎn)安全，必須由農(nóng)業(yè)行政主管部門負責耕地保護。

2.1.3 加強糧食產(chǎn)能建設(shè)投入，提高糧食專項補貼。國家要加大對糧食生產(chǎn)主產(chǎn)縣的基礎(chǔ)建設(shè)投入，保證責任與權(quán)利相協(xié)調(diào)，提高糧食產(chǎn)能；穩(wěn)定并完善獎勵政策，提高糧食專項補貼標準。

2.1.4 改進政策扶持方式。一是創(chuàng)新農(nóng)業(yè)直接補貼制度。糧食補貼應與種糧相掛鉤，不能只直補承包土地的農(nóng)戶，應結(jié)合農(nóng)民實際種植面積、產(chǎn)量質(zhì)量、賣給儲備庫糧食的數(shù)量或按購買農(nóng)資的專用發(fā)票補貼真正的種糧者，確保種糧者基本收益，增強惠農(nóng)政策對糧食生產(chǎn)的激勵和導向作用。二是改革惠農(nóng)政策實施程序，提高資金使用效率。三是加大對農(nóng)民專業(yè)合作社、種糧大戶和職業(yè)農(nóng)民的扶持力度，適當提高補貼標準和補貼范圍，激發(fā)他們生產(chǎn)糧食的動力。四是加強監(jiān)管，保證國家產(chǎn)糧大縣投資與獎勵資金落實到位，禁止挪作非農(nóng)建設(shè)項目。

2.1.5 抓好儲備糧管理和救災備荒種子管理。作為產(chǎn)糧大縣，一是根據(jù)全年糧食種植計劃，對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達年度糧食生產(chǎn)和定購任務。無論是欠年還是豐年，惠農(nóng)保護政策要尊重農(nóng)民意愿，做到應收盡收，應儲盡儲；強化對儲備糧的管理和監(jiān)督，確保質(zhì)量。二是根據(jù)全縣糧食生產(chǎn)任務和歷年災害發(fā)生頻率、程度，備齊備足救災備荒種子，在遭遇特、重大自然災害和市場短缺時，開展生產(chǎn)自救和平抑市場價格，恢復生產(chǎn)，保證糧食安全。

2.2 創(chuàng)新方法與手段

從社會發(fā)展形勢、農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)律、糧食生產(chǎn)任務、農(nóng)村農(nóng)民的需求出發(fā)，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，創(chuàng)新運行手段，抓好糧食生產(chǎn)。

2.2.1 加快推進糧食生產(chǎn)規(guī)?；?。糧食作物生長周期長，受自然因素影響大，回報有限。沒有規(guī)模就沒有效益，因此必須加快推進糧食生產(chǎn)規(guī)?；?，具體可采取以下措施。一是進一步加大對農(nóng)民糧食專業(yè)化合作社扶持和引導力度，規(guī)范運行，健康發(fā)展。桃源縣農(nóng)民糧食專業(yè)合作組織于2009年起步，如今發(fā)展到15家，入社農(nóng)戶4 800多戶，流轉(zhuǎn)土地超過3 333.33 hm2，已成為農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、糧食高產(chǎn)創(chuàng)建重要的試驗示范基地，是實現(xiàn)桃源縣糧食規(guī)?；a(chǎn)的發(fā)展方向和主要途徑，應進一步加大政策扶持和引導力度，創(chuàng)造有利于其快速發(fā)展的社會環(huán)境。二是培養(yǎng)和發(fā)展糧食種植大戶。發(fā)展糧食種植大戶符合農(nóng)村實際，潛力大，發(fā)展快，貢獻突出，管理方便。目前，桃源縣糧食種植6.67 hm2以上的大戶有158戶，是保障糧食生產(chǎn)安全的中堅力量。三是培養(yǎng)農(nóng)業(yè)科技示范戶。2010年桃源縣培養(yǎng)農(nóng)業(yè)科技示范戶1 000戶，輻射帶動農(nóng)戶2萬戶，極大地提升了糧食生產(chǎn)能力。四是采取“企業(yè)+基地+農(nóng)戶”的生產(chǎn)模式，加強與農(nóng)產(chǎn)品龍頭企業(yè)的合作，提高種糧水平，加大農(nóng)資投入，推行訂單農(nóng)業(yè)，促進糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收。

2.2.2 糧食生產(chǎn)必須依靠農(nóng)業(yè)科技的進步。農(nóng)業(yè)科技是農(nóng)村生產(chǎn)力，是推動糧食發(fā)展的第一動力。20世紀80年代以來，桃源縣糧食單產(chǎn)和總產(chǎn)逐年遞增，2010年水稻平均產(chǎn)量達到6 t/hm2，糧食總產(chǎn)突破80萬t；與80年代以前相比，單產(chǎn)、總產(chǎn)增長近2～3倍，沒有科技的進步是不可能實現(xiàn)的。農(nóng)業(yè)發(fā)展靠科技，科技推廣靠體系。農(nóng)業(yè)新技術(shù)、新成果、新產(chǎn)品快速推廣應用到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實際中去，建立一支運行高效、服務到位、支撐有力、作風優(yōu)良、農(nóng)民滿意的農(nóng)技推廣隊伍是關(guān)鍵。2011年，桃源縣爭取到國家“基層農(nóng)技推廣體系改革與建設(shè)示范縣”項目，其意義和作用不言而喻，只有把改革與建設(shè)工作盡快落到實處、見到實效，才能充分發(fā)揮科技進步的作用。

2.2.3 提高農(nóng)業(yè)機械化水平。提高糧食生產(chǎn)規(guī)模化、集約化、標準化水平的前提是提高農(nóng)業(yè)機械化水平、提高農(nóng)業(yè)機械裝備水平、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的戰(zhàn)略要求，只有實現(xiàn)機械化，才能解決勞動力不足、生產(chǎn)成本高、勞動效率低、資源浪費、產(chǎn)品質(zhì)量低等一系列問題。加快農(nóng)業(yè)機械化進程，一方面，國家要大幅度增加農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入，加快基本農(nóng)田改造和建設(shè)，加大農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)，讓農(nóng)業(yè)機械有用武之地，充分發(fā)揮作用；另一方面，國家要實行更加優(yōu)惠的補貼政策，加大農(nóng)業(yè)機械購置補貼標準和范圍；同時，開展形式多樣的機械維修和操作技術(shù)培訓，激發(fā)農(nóng)民購買和使用農(nóng)業(yè)機械的積極性[4]。

2.2.4 加強農(nóng)民教育培訓，提高農(nóng)村勞動力素質(zhì)。農(nóng)村勞動力素質(zhì)是支撐現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的核心因素，也是科學發(fā)展觀的要求。目前，桃源縣農(nóng)村勞動力素質(zhì)偏低，成為影響現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和糧食安全的潛在因素，事關(guān)國家農(nóng)業(yè)的長遠未來，必須從現(xiàn)在抓起。通過開展農(nóng)民互助合作、增加糧食生產(chǎn)科技含量、提高農(nóng)業(yè)機械化和專業(yè)化水平等手段來提高農(nóng)民的科技知識水平；建立農(nóng)民教育培訓長效機制，大力開展科普下鄉(xiāng)、科技入戶、農(nóng)資下鄉(xiāng)等活動，同時與政策、法律宣傳和“農(nóng)家書屋”建設(shè)等系列活動有機結(jié)合起來，開發(fā)農(nóng)村人力資源，提高農(nóng)民文化科技、經(jīng)營管理和法律知識等方面的素質(zhì)，為長遠發(fā)展打下堅實的基礎(chǔ)。

3 參考文獻

[1] 劉寧.糧食安全視角下的中國農(nóng)業(yè)科研投入效應及對策研究[J].蘭州學刊，2010（2）：53-57.

篇（10）

（一）農(nóng)業(yè)補貼的目標不清晰

到目前為止，我國沒有專門的農(nóng)業(yè)補貼法律法規(guī)，農(nóng)業(yè)補貼的目的、目標自然也沒有在專門的法律法規(guī)中得到體現(xiàn)，農(nóng)業(yè)補貼的目標散見于中央公布的政策性文件當中。如在 2015 年中央公布的調(diào)整完善農(nóng)業(yè)三項補貼的意見，從該意見當中，我們可以出農(nóng)業(yè)補貼的目的、目標是保障國家糧食安全、促進農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。同時在本文的前面內(nèi)容當中，也提到了相關(guān)學者對農(nóng)業(yè)補貼目標的認識，他們認為農(nóng)業(yè)補貼的目標、目的是保障國家糧食安全、保障農(nóng)民收入水平等。

筆者認為農(nóng)業(yè)補貼是國家利用財政支出手段對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的資源配置進行宏觀調(diào)控的政府行為，農(nóng)業(yè)補貼關(guān)系到政府與市場的關(guān)系問題，關(guān)系到政府的權(quán)力邊界問題。農(nóng)業(yè)補貼的目標、目的是要解決和完善在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域、尤其是糧食生產(chǎn)領(lǐng)域市場機制不能解決的問題。市場機制能不能有效解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的資源優(yōu)化配置問題，筆者認為基于市場主體追逐利益的本性，對于經(jīng)濟效益較好的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，市場主體愿意把資源投入到該領(lǐng)域當中，因此，經(jīng)濟效益較好的領(lǐng)域政府應該不干預，當然不排除政府的市場監(jiān)管手段。同時對于國計民生、國家糧食安全作用不大的領(lǐng)域也不應該實施農(nóng)業(yè)補貼。

我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)當面面臨的主要問題是農(nóng)業(yè)水利交通等基礎(chǔ)設(shè)施較為薄弱，干旱、洪澇等自然災害時常發(fā)生，種植業(yè)尤其是糧食種植業(yè)的比較效益較低，糧食種植業(yè)需求的勞動力、土地等生產(chǎn)要素資源流向其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，甚至流向第二、第三產(chǎn)業(yè)。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)當中，畜牧業(yè)的經(jīng)濟效益較高，完全依靠市場機制的作用能夠?qū)崿F(xiàn)畜牧業(yè)生產(chǎn)資源的有效配置，不需要國家實施財政補貼進行宏觀調(diào)控，因此，農(nóng)業(yè)補貼的財政資金應當集中投入到種植業(yè)尤其是糧食生產(chǎn)領(lǐng)域，農(nóng)業(yè)補貼的目標是解決市場機制不能解決的糧食安全和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的問題，從前面部分的調(diào)研資料當中可以看出，農(nóng)業(yè)管理及服務機構(gòu)的工作人員過半數(shù)人員認為我國農(nóng)業(yè)補貼的具體實施過程中農(nóng)業(yè)補貼目標不清晰，農(nóng)業(yè)補貼附加功能較多。農(nóng)業(yè)補貼在具體實施過程中，不但種植業(yè)獲得農(nóng)業(yè)補貼，經(jīng)濟效益較好畜牧業(yè)和漁業(yè)也獲得了農(nóng)業(yè)補貼，甚至于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)無關(guān)的農(nóng)業(yè)休閑和觀光旅游項目也獲得了財政補貼。如果農(nóng)業(yè)補貼的目標、目的不清晰，農(nóng)業(yè)補貼目標的附加功能較多，就會導致農(nóng)業(yè)補貼在具體實施過程中，農(nóng)業(yè)補貼財政資金就會被投入到更多領(lǐng)域。在財政資金一定的條件下，農(nóng)業(yè)補貼資金被分散使用，必然降低農(nóng)業(yè)補貼的效率，影響了農(nóng)業(yè)補貼功能的發(fā)揮。

（二）政府對農(nóng)業(yè)補貼的支出力度不足

當前我國農(nóng)業(yè)補貼既有中央財政資金的投入也有地方財政資金的投入，農(nóng)業(yè)補貼的支出關(guān)系到中央和地方政府之間的事權(quán)及支出責任的劃分問題。對農(nóng)業(yè)補貼的支出力度是否充足，是中央和地方政府之間事權(quán)及支出責任劃分是否合理的主要表現(xiàn)。換句話說，政府對農(nóng)業(yè)補貼支出是否充足，也是中央和地方政府之間權(quán)利和義務配置是否合理的表現(xiàn)之一。政府在對農(nóng)業(yè)補貼的支出方面存在的問題主要有兩方面：一是地方政府對農(nóng)業(yè)補貼支出的動力不足，尤其是經(jīng)濟效益較差的糧食產(chǎn)業(yè)；二是中央政府的投入不到位，也就是說中央政府沒有較好地履行其應該履行的義務。

通過前面的調(diào)研資料看出，地方政府對農(nóng)業(yè)的支持力度不足主要表現(xiàn)在以下方面，盡管大部分地方政府不存在挪用和拖欠農(nóng)業(yè)補貼資金的現(xiàn)狀，但是也還是有部分地方政府拖欠農(nóng)業(yè)補貼資金的問題存在，多數(shù)地方政府不愿意把財政資金投入到經(jīng)濟效益較差的糧食產(chǎn)業(yè)，多數(shù)地方政府更愿意把財政資金投入到經(jīng)濟效益較好的非糧食產(chǎn)業(yè)。在前面部分的調(diào)研資料中也看出，大部分調(diào)研對象也認為中央對農(nóng)業(yè)補貼的投入不足。地方政府不能、不愿意履行農(nóng)業(yè)補貼的義務，如果把過多的義務強加給地方，也必然導致中央財政投入的不足，也必然導致中央政府不能較好地履行農(nóng)業(yè)補貼的義務。

總之，地方政府不能、不愿意履行農(nóng)業(yè)補貼的義務，中央政府不能較好地履行農(nóng)業(yè)補貼的義務是我國農(nóng)業(yè)補貼存在實施過程中存在的主要問題之一，這一主要問題的存在影響了農(nóng)業(yè)補貼對農(nóng)業(yè)的支持力度，影響了農(nóng)業(yè)補貼的功能和作用的發(fā)揮。

（三）農(nóng)業(yè)補貼只能在較低程度上激發(fā)農(nóng)民種糧的積極性

在市場經(jīng)濟中，市場經(jīng)營主體通常都是理性的經(jīng)濟人，他們自主決策、自主經(jīng)營、自負盈虧，市場經(jīng)營主體決定資源的投入和產(chǎn)品的產(chǎn)出往往以利潤和效率為導向，這就導致資源往往流向效率較高的地區(qū)、效率較高的產(chǎn)業(yè)、效率較高的企業(yè)。同時，在市場經(jīng)濟中，機會成本是影響人們決策的重要參考因素。所謂機會成本，是指當資源具有多種用途時，因選擇其中的某種用途而喪失的選擇其他用途所能獲得的最大收益。

例如，對于農(nóng)村青壯年勞動力來說，當面臨從事糧食生產(chǎn)和務工的選擇時，如果農(nóng)村青壯年勞動力選擇從事糧食生產(chǎn)，那么務工帶來的最大收益就是選擇從事糧食生產(chǎn)的機會成本；對于農(nóng)村土地資源來說，當土地具有種植蔬菜、花卉或者其他用途時，土地用于種植蔬菜、花卉或者其他用途所產(chǎn)生的最大經(jīng)濟效益就是土地被用于種植糧食作物的機會成本。當機會成本大于選擇某種用途本身所產(chǎn)生的收益時，理性的市場經(jīng)濟人就會放棄該種選擇。也就是說，對于農(nóng)村青壯年勞動力來說，如果務工的收益大于種糧的收益，他們就會放棄糧食生產(chǎn)而選擇務工；對于農(nóng)村土地資源來說，如果土地用于種植蔬菜、花卉或者其他用途的收益大于土地被用于種植糧食作物是收益，那么，土地就不會用來種植糧食作物而是被用于種植蔬菜、花卉或者其他用途。機會成本前提條件是資源具有多種用途，如果資源僅有一種用途，那么就不存在機會成本的問題，例如，對于農(nóng)村老年勞動力來說，當市場已經(jīng)不提供給他們恰當務工的工作機會時，如果他們還不得不繼續(xù)勞動，那么他們就只有唯一的選擇——從事糧食生產(chǎn)。

隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村青壯年勞動力和農(nóng)村土地資源的可選擇性增多，農(nóng)村青壯年勞動力資源和農(nóng)村土地資源往往流向效益較高領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)，這是市場經(jīng)濟中理性經(jīng)濟人和機會成本決策的產(chǎn)物，同時，這也是市場經(jīng)濟中，成本、價格和收益等市場機制作用的產(chǎn)物。市場機制既有優(yōu)點也有缺點，市場機制的優(yōu)點就是促進資資源向效益較高的領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)聚集，但是，當資源向效益較高的產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域聚集時，效益較低而又關(guān)系到國計民生的產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域的資源有效配置就會產(chǎn)生問題，市場機制的缺陷就會表現(xiàn)出來。關(guān)系到國計民生的產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域如果通過市場的機制的作用不能實現(xiàn)資源的有效配置，就應當發(fā)揮國家的宏觀調(diào)控，彌補市場機制的缺陷。

務工和種糧之間，以及土地用于種糧和土地非糧化之間的收入差距較大是當前我國農(nóng)業(yè)面臨突出的問題之一，對于農(nóng)村青壯勞動力來說，務工收益和種糧收益之間的差距較大，對于農(nóng)村土地資源來說，土地被用于種植蔬菜、花卉或者其他通途與土地被用于種植糧食的收益差距較大，那么，選擇機會較多農(nóng)村青壯年勞動力和土地等生產(chǎn)資源就不會流向糧食生產(chǎn)領(lǐng)域。如果這種現(xiàn)象繼續(xù)發(fā)展和擴大，將會影響到糧食生產(chǎn)，甚至影響到國家糧食安全。國家糧食安全關(guān)系國計民生，關(guān)系到改革發(fā)展穩(wěn)定的大局，國家糧食安全的基本要求是要保證谷物的基本自給。然而，糧食需求和供給存在特殊性，即糧食需求缺乏價格彈性，糧食供給存在較高的價格彈性。這種特殊性就導致了一個基本的現(xiàn)狀，只有種糧收益較高時，市場手段才能解決糧食的供給問題，但是糧食需求基本穩(wěn)定，并不隨價格的變動而變動?；谶@個特殊的糧食供需與價格關(guān)系，以及當前我國農(nóng)業(yè)面臨種糧比較收益低的現(xiàn)狀，國家應該實施農(nóng)業(yè)補貼，以彌補糧食生產(chǎn)者的收入差距，保障種糧農(nóng)民的收入水平，保障糧食需求的有效供給。

但從調(diào)研資料來看農(nóng)業(yè)補貼不能激發(fā)農(nóng)民種糧的積極性，尤其是有更多選擇的青壯年勞動力，農(nóng)業(yè)補貼無法吸引更多的年輕勞動力從事糧食種植業(yè)，因為農(nóng)業(yè)補貼不能合理地降低種糧農(nóng)民自然風險和市場風險。當糧食價格下跌時糧食最低收購價不能合理地彌補農(nóng)民的損失，農(nóng)業(yè)自然災害保險補貼的覆蓋范圍有限，獲得補貼的農(nóng)民較少。農(nóng)業(yè)補貼資金不能有效彌補務工和種糧之間的收入差距，也不能有效彌補農(nóng)地非糧化和種糧之間的收入差距，同時，部分農(nóng)業(yè)管理及服務機構(gòu)的管理人員認為當前農(nóng)地非糧化的現(xiàn)象嚴重，農(nóng)業(yè)補貼不能阻止農(nóng)地非糧化。因此，這就是當前我國農(nóng)村青壯年勞動力不足以及農(nóng)地流轉(zhuǎn)非糧化的原因。從調(diào)研資料中還看出，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者對農(nóng)業(yè)補貼的種類認識不足，筆者認為導致該問題的原因我國農(nóng)業(yè)補貼一直以來沒有專門的法律法規(guī)來作具體規(guī)定，一直分散在相關(guān)法規(guī)及政策之中，對于這一問題和原因已經(jīng)有很多學者做了大量的論述，筆者在本文中就不作具體的論述了。同時，從調(diào)研資料來看，農(nóng)業(yè)補貼對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施支持力度不足也是當前我國農(nóng)業(yè)補貼存在的問題之一，但是筆者認為導致這個問題的原因是農(nóng)業(yè)中央和地方對農(nóng)業(yè)投入的不足，根源于中央和地方的事權(quán)及支出責任的劃分不合理，筆者在本文中將把中央與地方在農(nóng)業(yè)補貼方面的事權(quán)及支出責任劃分作為重點部分論述，因此，對農(nóng)業(yè)補貼對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的支持力度的不足將不再贅述。

二、成因分析

影響法律實施的因素，或者說法律實施過程中存在的主要問題的原因，有關(guān)學者認為主要體現(xiàn)在以下幾個方面，如張騏在《法律實施的概念、評價標準及影響因素分析》一文中提到影響法律實施的因素主要有以下幾個方面：一是個人方面的因素，二是體制方面的因素，三是環(huán)境方面的因素，四是法律本身的因素。

影響農(nóng)業(yè)補貼法律實施的因素，或者說導致農(nóng)業(yè)補貼實施過程中存在的主要問題的原因，筆者認為主要是農(nóng)業(yè)補貼制度本身的因數(shù)。通過前面部分調(diào)研資料的分析，農(nóng)業(yè)補貼在具體實施過程目的目的不清晰，政府對農(nóng)業(yè)補貼的支持力度不足，農(nóng)業(yè)補貼只能在較低程度上激發(fā)農(nóng)民種糧的積極性。農(nóng)業(yè)補貼的具體實施是依據(jù)農(nóng)業(yè)補貼的相關(guān)法規(guī)政策，農(nóng)業(yè)補貼在實施過程中存在問題，與農(nóng)業(yè)補貼法規(guī)及政策制度本身不完善息息相關(guān)。

農(nóng)業(yè)補貼在具體實施過程中目標不清晰，就導致農(nóng)業(yè)補貼的附加功能過多，一些應當由市場調(diào)節(jié)的領(lǐng)域政府對其進行補貼，超出了政府宏觀調(diào)控職能的界限和范圍。農(nóng)業(yè)補貼的目標目的不清晰其直接結(jié)果就是農(nóng)業(yè)財政補貼資金被分散使用，沒有集中投入到應當獲得補貼的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，最終導致農(nóng)業(yè)補貼的效率下降。農(nóng)業(yè)補貼是依據(jù)國家有關(guān)法律實施的調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域資源配置的政府宏觀調(diào)控行為。農(nóng)業(yè)補貼相關(guān)法律制度是確認和規(guī)范國家實施農(nóng)業(yè)補貼宏觀調(diào)控行為的制度規(guī)范。農(nóng)業(yè)補貼實施過程中存在問題的的根本原因就是有關(guān)農(nóng)業(yè)補貼的法律法規(guī)存在問題。

（一）相關(guān)法規(guī)及政策沒有處理好農(nóng)業(yè)補貼政府和市場的關(guān)系農(nóng)業(yè)補貼是政府利用財政資金支出手段對農(nóng)業(yè)進行宏觀調(diào)控的政府行為，農(nóng)業(yè)補貼的目標、目的關(guān)系到政府與市場的關(guān)系，關(guān)系政府職能與市場功能的作用劃分問題，政府與市場的關(guān)系是指在市場經(jīng)濟中政府和市場在資源配置方面的的功能和作用的關(guān)系，換句話說在市場經(jīng)濟中的政府與市場的關(guān)系，就是政府和市場在資源配置中功能和作用的定位、范圍、以及兩者之間的沖突與協(xié)調(diào)?！霸诂F(xiàn)實的市場經(jīng)濟條件下，市場的‘無形之手’和政府的‘有形之手’都各有其功用，盡管它們作用的領(lǐng)域、范圍、方向不同，但都會在資源配置方面產(chǎn)生影響。”

從十八世紀，亞當·斯密提出經(jīng)濟自由主義以來，政府和市場的關(guān)系一直成為人們關(guān)注和討論社會科學領(lǐng)域的基本理論問題。正如北大教授張守文所說：“在社會的資源配置系統(tǒng)中，市場配置和政府配置是兩種最重要的子系統(tǒng)，對兩種配置的定位、范圍、沖突和協(xié)調(diào)的討論，形成了有關(guān)‘政府與市場關(guān)系’的歷久彌新的話題。經(jīng)久不息的討論、不勝其數(shù)的研究成果，形成了不盡相同甚至大相徑庭的認識?！?/p>

西方資本主義國家對政府與市場的關(guān)系的認識經(jīng)歷了放任自由主義、國家干預主義和新自由主義階段，明顯呈現(xiàn)出從或者側(cè)重自由放任或者側(cè)重國家干預主義到將自由放任主義和國家干預主義辯證地結(jié)合起來的發(fā)展趨勢。

隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，無論是側(cè)重于國家干預或者是將國家干預和自由放任相結(jié)合，國家干預已經(jīng)成資源配置的一種重要方式。但國家干預的前提是市場機制的缺陷和市場失靈，也就是說在市場機制能夠有效發(fā)揮作用，應當讓市場機制充分發(fā)揮作用，國家應當少干預或者不干預，國家干預的重點是市場機制不能發(fā)揮作用的領(lǐng)域。

從黨的十四大提出的要使市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用到十八屆三中全會提出經(jīng)濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。應當說，隨著我國經(jīng)濟建設(shè)和法治建設(shè)的不斷推進人們對政府和市場關(guān)系的認識也得到不斷深化。十四大提出的市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置基礎(chǔ)性作用是一種側(cè)重于國家干預為主的認識觀點，而十八屆三中全會提出的使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用是一種將市場自由競爭機制和國家干預相結(jié)合的認識觀點。十八屆三中全會對市場和政府關(guān)系提出新的認識定位后，我國很多專家和學者針對十八屆三中全會新的觀點發(fā)表新的見解和認識。正如如北大教授張守文所說：“在現(xiàn)實的市場經(jīng)濟條件下，市場的‘無形之手’和政府的‘有形之手’都各有其功用，盡管它們作用的領(lǐng)域、范圍、方向不同，但都會在資源配置方面產(chǎn)生影響。當然，基于效率的考慮，凡是市場配置更有效的，就應實行市場化；只有存在市場失靈，且政府配置更具有合理性時，才需要政府配置；相對于政府配置，市場配置的范圍更廣、規(guī)模更大，在總體上也更有效。因此，就資源配置而言，通常都應交由市場配置，市場的‘無形之手’具有優(yōu)先性、決定性地位?！?/p>

筆者贊同張守文教授的以上觀點，同時筆者認為市場失靈是市場配置資源的手段和機制的失靈，國家干預資源配置的前提是市場配置資源的手段和機制的失靈，如果不存在市場失靈、通過市場機制和手段能實現(xiàn)資源的有效配置，國家就不應該干預。市場機制配置資源的有效作用是根源于人類追逐利益的本性，無論是市場機制的缺陷和優(yōu)點都是因人類追逐利益的本性而產(chǎn)生。判斷某個領(lǐng)域是否能通過市場機制的作用優(yōu)化資源的配置，主要是看市場資源是否愿意進入這個領(lǐng)域，而市場資源是否愿意進入某個領(lǐng)域主要是看這個領(lǐng)域是否有利可圖。因此，經(jīng)濟效益較好的領(lǐng)域國家應該少干預或者不干預，當然，這里主要指少使用或者不使用國家宏觀調(diào)控手段，不排除使用國家市場監(jiān)管手段。

農(nóng)業(yè)補貼是國家利用財政資金支持手段實施對農(nóng)業(yè)宏觀調(diào)控的政府行為，因此，農(nóng)業(yè)補貼的目的、目標是解決市場機制不能解決的問題。在我國的法規(guī)和政策中規(guī)定農(nóng)業(yè)補貼的目的、目標的主要有《農(nóng)業(yè)法》及有關(guān)具體實施政策。我國目前沒有制定專門的農(nóng)業(yè)補貼法律法規(guī)，在相關(guān)法律中也沒有專門的法律條文對農(nóng)業(yè)補貼的目的、目標作出具體的規(guī)定，農(nóng)業(yè)補貼的具體目的、目標散見于《農(nóng)業(yè)法》，《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》等有關(guān)國家采取措施和國家財政投入的法律條文之中。如農(nóng)業(yè)法第十三條、第十六條、三十八條，《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》第二條、第二十八條等。《農(nóng)業(yè)法》第十三條規(guī)定了國家采取措施鼓勵和支持生產(chǎn)、加工、銷售一體化經(jīng)營的內(nèi)容；第十六條國家引導和支持調(diào)整和優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和協(xié)調(diào)發(fā)展種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)及發(fā)展優(yōu)質(zhì)、高產(chǎn)、高效益的農(nóng)業(yè)的內(nèi)容。第三十八條規(guī)定了中央和縣級以上地方財政每年對農(nóng)業(yè)總投入的增長幅度和各項用于農(nóng)業(yè)的資金的用途，《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》第二條規(guī)定了農(nóng)業(yè)技術(shù)的含義是指應用于種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)的科研成果和實用技術(shù)；第二十八條規(guī)定了各級人民政府在財政預算內(nèi)應當保障用于農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣的資金，并按規(guī)定使該資金逐年增長。

從以上《農(nóng)業(yè)法》，《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》的相關(guān)條文的內(nèi)容我們可以得出，農(nóng)業(yè)補貼的目標、目的沒有準確清晰地規(guī)定在相關(guān)法律當中，相關(guān)法規(guī)及制度要求對種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)等農(nóng)業(yè)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)進行支持和鼓勵。這就導致在農(nóng)業(yè)補貼的具體實施過程當中財政資金投入了到農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、加工、銷售等經(jīng)濟效益較好且不存在自然風險等領(lǐng)域和環(huán)節(jié)。在農(nóng)業(yè)的各個產(chǎn)業(yè)當中畜牧業(yè)和漁業(yè)的經(jīng)濟效益較好而林業(yè)和種植業(yè)的經(jīng)濟效益較差，尤其種植業(yè)當中糧食種植業(yè)的經(jīng)濟效益最差。在我國當前的現(xiàn)實社會中，絕大部分農(nóng)村青壯年勞動力不愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)更不愿意從事糧食生產(chǎn)，同時具有其他較好經(jīng)濟效益的農(nóng)村土地已經(jīng)開始流出糧食生產(chǎn)領(lǐng)域。由于種糧的效益較低，除了農(nóng)村年齡較大的勞動力之外，其他市場資源絕大部分不愿意進入糧食生產(chǎn)領(lǐng)域，這種現(xiàn)狀如果繼續(xù)發(fā)展將直接導致種植糧食的土地面積減少和糧食種植的效益降低。

總之種糧的比較效益低，市場資源絕大部分不愿進入糧食生產(chǎn)領(lǐng)域是我國糧食生產(chǎn)面臨的現(xiàn)狀，糧食生產(chǎn)面臨這種現(xiàn)狀只是糧食生產(chǎn)需要國家實施財政補貼的原因之一，不能充分證明需要國家干預糧食生產(chǎn)領(lǐng)域的資源配置，糧食生產(chǎn)領(lǐng)域需要國家干預的另一個重要原因是糧食生產(chǎn)滿足了他人對于糧食消費的需求，產(chǎn)生了有利于維護國家糧食安全的“正外部性”。國家的糧食安全已經(jīng)寫進了《國家安全法》之中，保障國家糧食安全要求糧食谷物能夠基本自給，但是，在目前種糧比較效益較低的情況下，單獨依靠市場機制的作用無法實現(xiàn)維護國家糧食安全的目標，因此，糧食生產(chǎn)領(lǐng)域需要國家干預。正如其他學者所說：糧食生產(chǎn)者從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生了正的外部性，但是單獨依靠市場的手段不能公平享受到應得的社會財富。而經(jīng)濟法的實質(zhì)公平旨在恢復農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者受損的利益,使他們能夠公平分享到社會發(fā)展帶來的利益。

因此，農(nóng)業(yè)補貼的目標、目的是解決市場機制不能調(diào)節(jié)的糧食安全問題和種糧農(nóng)民應當享有公平公正權(quán)利的問題。

也許有人認為畜牧業(yè)等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展同樣由于維護國家的糧食安全，因此，畜牧業(yè)等產(chǎn)業(yè)也應當獲得國家的財政補貼，法律規(guī)定國家對畜牧業(yè)等產(chǎn)業(yè)實施財政投入具有正當合法性。但是筆者認為畜牧業(yè)等產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟效益較好，市場資源愿意進入相關(guān)產(chǎn)業(yè)，同時，畜牧業(yè)面臨的自然風險較低，依靠市場機制作用能夠?qū)崿F(xiàn)資源的有效配置，因此，國家除了提供公共服務和市場監(jiān)管之外，盡量采取不干預政策。但依據(jù)上述法律的規(guī)定，以及調(diào)研中的資料不但畜牧業(yè)獲得了財政補貼資金，甚至于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)或者加工沒有多大關(guān)系的農(nóng)業(yè)休閑觀光旅游項目也獲得了財政補貼資金。這就導致了相關(guān)主體之間權(quán)利義務的不對等，以至于利益的失衡。

總之，《農(nóng)業(yè)法》等法律當中規(guī)定了各級財政用于種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)、農(nóng)田水利的農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投入應當統(tǒng)籌安排，協(xié)調(diào)增長的內(nèi)容，與農(nóng)業(yè)補貼相關(guān)的法規(guī)沒有處理好政府與市場的關(guān)系，導致農(nóng)業(yè)補貼具體實施過程中目標不清晰，農(nóng)業(yè)補貼附加功能過多，農(nóng)業(yè)補貼的效率下降。

（二）相關(guān)法規(guī)沒有協(xié)調(diào)好農(nóng)業(yè)補貼中央與地方的事權(quán)及支出責任從前面的調(diào)研資料中，我們得出政府對農(nóng)業(yè)補貼的支持力度不足，在前面部分談到的農(nóng)業(yè)補貼的相關(guān)法律法規(guī)及政策沒有處理好政府與市場的關(guān)系也是其中的原因之一，在國家的財政收入和國家對農(nóng)業(yè)的財政支出水平一定的條件下，如果財政資金投入到市場功能能夠有效調(diào)節(jié)的領(lǐng)域，必然導致投入到政府應當發(fā)揮職責領(lǐng)域的財政資金減少，二者處于此增彼減的關(guān)系。

除了農(nóng)業(yè)補貼法律法規(guī)沒有處理好政府與市場的關(guān)系，筆者認為導致政府財政資金對農(nóng)業(yè)支持力度不足的另外一個重要原因是農(nóng)業(yè)補貼的法律法規(guī)沒有協(xié)調(diào)好有關(guān)農(nóng)業(yè)補貼的中央與地方事權(quán)及支出責任。

農(nóng)業(yè)補貼是國家利用財政支出手段對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域進行宏觀的政府行為，農(nóng)業(yè)補貼的問題是有關(guān)財政收入和支出的問題。從法學的角度研究農(nóng)業(yè)補貼實施問題，就是研究農(nóng)業(yè)補貼領(lǐng)域相關(guān)權(quán)利主體和義務主體的權(quán)利及義務的配置是否恰當、是否合理？對農(nóng)業(yè)補貼的實施問題進行研究，法學方法的特征是以權(quán)利義務配置的分析為中心，這也是法學研究方法和其他研究方法的不同之處。正如劉建文和陳立誠指出：“財稅法的研究方法必須突出 “法”味，即要以合法性分析為主線，以權(quán)利義務配置為中心。”

中央與地方的事權(quán)及支出責任與國家實行的財政分權(quán)模式相關(guān)，我國現(xiàn)行的財政分權(quán)模式的實施開始于 1994 年的分稅制改革，1994 年實施分稅制改革是在中央財政連續(xù)多年出現(xiàn)被動性的財政赤字，以及中央在經(jīng)濟上的宏觀調(diào)控能力有所下降的背景實施。應當客觀地說分稅制符合當時的歷史客觀條件，但隨著時間的向前推移，分稅制在實踐中也產(chǎn)生了矛盾和沖突。正如劉建文指出：“實踐中普遍存在“事權(quán)不斷下壓、財權(quán)不斷上收”的情形。具體來說，地方政府承擔了較之以往更多的事權(quán)與支出責任，但地方的財權(quán)與財力卻沒有得到相應的擴充。財力的不足不僅使得地方政府無法籌集到履行地方公共職能的必要資源，而且還引發(fā)了嚴重的副作用?！?/p>

關(guān)于財稅制度的改革，十八屆三中全會提出了“建立事權(quán)與支出責任相適應的制度”。針對十八屆三全會提出的關(guān)于財稅體制改革的新的思路，法學領(lǐng)域的專家和學者提出了他們的觀點和看法，如北大教授劉建文認為：“《決定》別強調(diào)建立‘事權(quán)和支出責任相適應’的制度，實則強調(diào)的是要破了‘事權(quán)下沉、財權(quán)上升’這個僵局。中國人民大學副教授徐陽光認為：《決定》采取的“事權(quán)與支出責任相適應”的表述也被人理解為是取代‘財力與事權(quán)相匹配原則’，這其實是一種慣性思維帶來的誤解。《決定》在提出“事權(quán)與支出責任相適應”之后還專門強調(diào)了  “進一步理順中央和地方收人劃分”，遵循理論邏輯，事權(quán)與支出責任相適應是需要先行解決的問題，是為了更好地理順中央與地方的收人分配，更好地實現(xiàn)財力與事權(quán)相匹配的目標。

筆者贊同以上專家和學者的觀點，同時筆者認為十八屆三中全會提出的“建立事權(quán)與支出責任相適應的制度”和“進一步理順中央和地方收入劃分”是要建立中央和地方之間合理有效的財權(quán)、事權(quán)、及支出制度，本質(zhì)上是要使中央和地方政府之間權(quán)利和義務的配置處于平衡狀態(tài)及合理狀態(tài)。中央和地方之間的財權(quán)事權(quán)及支出責任的關(guān)系，本質(zhì)上也是權(quán)利和義務的關(guān)系，因為，財權(quán)是指政府享有的取得財政收入的權(quán)力，“國家依法擁有的權(quán)力本身也可以被看作是一種法律權(quán)利”，而事權(quán)及支出責任本身是政府的責任和義務。正如劉建文所說：“在法學語境下，財權(quán)是指政府籌集與獲得財政資金的權(quán)力，其本質(zhì)是一種權(quán)利；財力是指政府能夠支配的資金；事權(quán)是指政府承擔的職能，其本質(zhì)是一種義務和責任；支出責任則是指各級政府為履行職能而承擔的財政支出，也被稱作‘事責’?！睂τ谥醒牒偷胤礁骷壵?，依據(jù)權(quán)利義務設(shè)置的合理性以及權(quán)利義務配置平衡的法理分析，其應當履行事權(quán)及支出責任，而法律法規(guī)卻沒有規(guī)定其履行事權(quán)及支出責任或者只規(guī)定其履行部分事權(quán)及支出責任；或其不應當履行事權(quán)及支出責任，而法律卻規(guī)定其履行事權(quán)及支出責任；或其應當履行事權(quán)及支出責任，而法律卻沒有規(guī)定其應享有的財權(quán)；或其不應當履行事權(quán)及支出責任而法律卻規(guī)定其享有相應的財權(quán)等現(xiàn)狀都是權(quán)利和義務配置不合理的具體情況。

在我國中央與地方的財權(quán)劃分依據(jù)是 1994 年實施的《國務院關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》，與農(nóng)業(yè)補貼相關(guān)的中央和地方事權(quán)及支出責任的劃分沒有專門的法律規(guī)定，而是散見于《農(nóng)業(yè)法》等法規(guī)和政策當中。在《農(nóng)業(yè)法》中，有關(guān)農(nóng)業(yè)補貼的事權(quán)及支出責任的內(nèi)容主要集中在第三十八條，該條規(guī)定了縣級以上各級政府財政每年對農(nóng)業(yè)總投入的增長幅度應當高于其財政經(jīng)常性收入的增長幅度。

從《農(nóng)業(yè)法》的規(guī)定來看，《農(nóng)業(yè)法》沒有明確界定農(nóng)業(yè)補貼相關(guān)的事項究那些是屬于中央事權(quán)，那些是地方事權(quán)，農(nóng)業(yè)補貼屬于中央和地方共擔事權(quán)。在《國務院關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》中也規(guī)定了農(nóng)業(yè)補貼事權(quán)的內(nèi)容，但在中央事權(quán)和地方事權(quán)的部分都有與農(nóng)業(yè)補貼相關(guān)的事權(quán)，但是哪些事權(quán)由中央承擔那些由地方承擔也沒有具體的規(guī)定，農(nóng)業(yè)補貼的事權(quán)中央和地方都有責任和義務履行。這就導致應當完全由中央承擔的事權(quán)及支出責任，而中央沒有全部履行，部分責任留給地方，而地方基于財力和地方利益的限制，缺乏履行的能力和積極性。甚至出現(xiàn)其他學者所說的那樣“中央請客，地方買單”的現(xiàn)象，地方的支出責任遠遠大于其承擔的事權(quán)。

同時，應當由地方承擔的事權(quán)及支出責任，而中央又過多的參與，浪費了中央的財政資金。另外，還可能導致某些事權(quán)中央和地方都不履行的現(xiàn)狀。

除此之外，在財政部、水利部、農(nóng)業(yè)部等相關(guān)部門的政策性文件當中，如財政部、水利部《中央財政小型農(nóng)田水利重點縣建設(shè)管理辦法》，財政部《農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金若干投入比例的規(guī)定》等，在這些政策性文件當中，有關(guān)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的事權(quán)及支出責任依然沒有作出具體的劃分，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)屬于中央和地方共擔的事權(quán)。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)是提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的關(guān)鍵因素，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的提高有利于保障國家的糧食安全。在全國市場統(tǒng)一以及交通運輸條件便捷的條件下，農(nóng)產(chǎn)品可以在全國的范圍內(nèi)流通，在中國加入 WTO 后，其他國家和地區(qū)的農(nóng)產(chǎn)品也會以相對合理的價格流通到中國，因此，作為地方政府來講，地方農(nóng)民就算不種植糧食，只要有錢同樣能夠購買所需的糧食。另外，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)本身對地方財政收入沒有較大的直接貢獻。在地方局部利益影響的情況下，地方政府往往不關(guān)心全國整體利益，地方政府的財政資金的投入往往選擇能夠?qū)Φ胤截斦杖牒徒?jīng)濟增長有較大貢獻的產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域，因此，盡管《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定縣級以上地方政府對農(nóng)業(yè)投入的增長幅度，該增長幅度是對于總體投入的規(guī)定，對于具體的項目的投入比例以及投入金額都沒有規(guī)定，又因為農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)本身不能對地方的財政收入和經(jīng)濟增長有直接的重大貢獻，地方政府缺乏對其進行財政資金投入的積極性。地方政府的財政資金往往盡量投入到效益較好的非農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，投入到農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的財政資金盡量投入到效益較好的非糧食生產(chǎn)領(lǐng)域。

同時，分稅制改革之后，中央相對地方的財政實力較強，對于關(guān)系到國家糧食安全的事權(quán)及支出責任應當由中央承擔，如果相關(guān)制度規(guī)定關(guān)系到國家糧食安全的事權(quán)由中央和地方共擔，將會導致中央財政投入不足，總之，有關(guān)農(nóng)業(yè)補貼財政支出的事權(quán)及支出責任在中央政府和地方政府之間沒有到合理的劃分，中央政府和地方政府享有的權(quán)利和履行的義務配置不合理導致了財政資金對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支持力度的不足。

總之，中央和地方政府之間與農(nóng)業(yè)補貼相關(guān)的事權(quán)及支出責任沒有得到相關(guān)法律制度的明確劃分，實踐中多以文件形式處理政府間關(guān)系，缺乏必要的法律權(quán)威和約束力。

除了導致中央和地方對于促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的職責不明、權(quán)利和義務的配置不合理之外，還增加了中央和地方政府之間對于支農(nóng)事權(quán)的博弈和談判成本，最終導致政府財政資金對農(nóng)業(yè)支持力度的不足。

（三）有關(guān)降低農(nóng)民種糧風險的制度還不夠完善

在市場經(jīng)濟中，作為理性的農(nóng)民來說，種糧的收入水平?jīng)Q定了農(nóng)民是否愿意種糧，或者說種糧的收入水平?jīng)Q定了農(nóng)民種糧的積極性。決定農(nóng)民種糧的收入水平的是種糧的自然風險和市場風險，因此，農(nóng)業(yè)補貼對于種糧的自然風險和市場風險的防范和化解作用的大小對種糧農(nóng)民的收入水平有重要的決定作用。

但從前面的調(diào)研資料當中，我們得出農(nóng)業(yè)補貼不能激發(fā)農(nóng)民種糧的積極性，尤其是有更多選擇的青壯年勞動力，農(nóng)業(yè)補貼無法吸引更多的年輕勞動力從事糧食種植業(yè)，因為農(nóng)業(yè)補貼不能合理地降低種糧農(nóng)民自然風險和市場風險。當糧食價格下跌時糧食最低收購價不能合理地彌補農(nóng)民的損失，農(nóng)業(yè)自然災害保險補貼的覆蓋范圍有限，獲得補貼的農(nóng)民較少。農(nóng)業(yè)補貼資金不能有效彌補務工和種糧之間的收入差距，也不能有效彌補農(nóng)地非糧化和種糧之間的收入差距，同時，部分農(nóng)業(yè)管理及服務機構(gòu)的管理人員認為當前農(nóng)地非糧化的現(xiàn)象嚴重，農(nóng)業(yè)補貼不能阻止農(nóng)地非糧化。因此，這就是當前我國農(nóng)村青壯年勞動力不足以及農(nóng)地流轉(zhuǎn)非糧化的原因。導致以上問題的原因，筆者認為農(nóng)業(yè)補貼法律制度的不完善，以至于農(nóng)業(yè)補貼在具體實施過程中不能較好地防范和化解種糧農(nóng)民的風險。法律規(guī)定對種糧農(nóng)民實施補貼是法律的激勵功能的運用，或者說是對種糧農(nóng)民種植糧食作物產(chǎn)生的正的外部性作用的激勵。激勵功能是法的重要的功能，法的激勵功能是通過法律激發(fā)個體合法行為的產(chǎn)生，使個體受到鼓勵去做出法律所要求和期望的行為，最終實現(xiàn)法律所設(shè)定的整個社會關(guān)系的模式系統(tǒng)的要求，取得預期的法律效果，造成理想的法律秩序。

通過法律規(guī)定實施農(nóng)業(yè)補貼對種糧農(nóng)民種植糧食作物產(chǎn)生的正的外部性作用進行激勵的目的是把種糧農(nóng)民個體行為的外部性內(nèi)部化，通過規(guī)則的強制，將產(chǎn)生外部性的社會收益轉(zhuǎn)化為種糧農(nóng)民的私人收益，從而通過農(nóng)民個體的最優(yōu)選擇實現(xiàn)社會最優(yōu)。種糧農(nóng)民從事糧食作物種植，除了滿足自身食物消耗的需求外，同時還向社會提供糧食產(chǎn)品，滿足他人的食物消耗需求，產(chǎn)生了維護糧食安全的正外部性。國家糧食安全的價值是保障國家獨立自主，維護國家社會穩(wěn)定，保證國家的持續(xù)健康發(fā)展。國家糧食安全的價值就是農(nóng)民種糧的正外部性的價值，該正外部性的價值盡管不能用具體的貨幣價值來衡量，但是確實存在和價值巨大。然而糧食的市場價值較低，農(nóng)民種植糧食產(chǎn)生的正外部性的價值不能在糧食產(chǎn)品市場交易的過程中獲得彌補。市場經(jīng)濟的市場主體往往都是理性的經(jīng)濟人，如果種植糧食比較效益較低的，優(yōu)質(zhì)的勞動力、土地的生產(chǎn)資源就不會流向糧食生產(chǎn)領(lǐng)域，這種狀況的持續(xù)發(fā)展將會影響到國家糧食安全，因此，國家應該實施農(nóng)業(yè)財政補貼對糧食生產(chǎn)者進行激勵，促使農(nóng)民從事糧食生產(chǎn)保障國家的糧食安全。

法律規(guī)定國家對種糧農(nóng)民進行補貼，也是為了糾正種糧農(nóng)民的權(quán)利和義務配置的失衡。農(nóng)民種植糧食從客觀上維護的了國家的糧食安全，然而市場沒有能力去評估也不愿意去評估種糧農(nóng)民所作出了維護國家糧食安全的價值大小，因此，通過市場的手段不能把農(nóng)民已經(jīng)作出了的貢獻轉(zhuǎn)化成收益回報給農(nóng)民。通過市場的方式配置給種糧農(nóng)民的權(quán)利利益與農(nóng)民所履行了的義務價值不相一致，種糧農(nóng)民的權(quán)利和義務的配置處于失衡狀態(tài)，因此，要發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控作用來糾正市場手段的失靈。如果政府的宏觀調(diào)控手段不能有效糾正這種權(quán)利和義務配置的失衡，處于個體理性經(jīng)濟人地位的農(nóng)民只能選擇“用腳投票”，放棄從事糧食生產(chǎn)。

在《農(nóng)業(yè)法》中有關(guān)防范和化解種糧農(nóng)民風險的條文主要體現(xiàn)在保障農(nóng)民收入水平的相關(guān)條文中，如《農(nóng)業(yè)法》第三十七條。從三十七條內(nèi)容可以看出，《農(nóng)業(yè)法》第三十七條規(guī)定了增加農(nóng)民收入水平的措施和增加農(nóng)民收入水平的途徑和方法，以及國家實施對農(nóng)民收入支持政策和國家實施對農(nóng)民收入支持的前提，但是當農(nóng)民遭受自然災害和市場災害時政府對農(nóng)民的補貼水平應當?shù)竭_什么程度在農(nóng)業(yè)法中沒有明確的規(guī)定。同時，在我國農(nóng)業(yè)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)當中，糧食種植業(yè)的收益一直處于比較低的狀態(tài)，糧食種植業(yè)是確保谷物基本自給，維護國家糧食安全的重要產(chǎn)業(yè)，對種糧農(nóng)民的風險防范和化解程度是提高農(nóng)民種糧積極性和維護國家的糧食安全的關(guān)鍵。

總之，相關(guān)法律及政策對于防范和化解農(nóng)民的種糧風險的規(guī)定不完善，沒有把種糧農(nóng)民的收入水平放在一個更加突出重要的位置，導致農(nóng)業(yè)補貼在具體實施過程中對農(nóng)民種糧風險的防范和化解程度較低，種糧農(nóng)民的應當享有權(quán)利和履行的義務不對等，種糧農(nóng)民權(quán)利和義務處于失衡狀態(tài)。

完善農(nóng)業(yè)補貼法律制度的建議及對策

一、完善農(nóng)業(yè)補貼法律制度立法方面的建議

農(nóng)業(yè)補貼是國家利用財政資金支出手段對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域資源配置的宏觀調(diào)控行為，農(nóng)業(yè)補貼的法律制度是國家財稅法的組成部分。我國農(nóng)業(yè)補貼在實施過程中存在農(nóng)業(yè)補貼的目標不清晰農(nóng)業(yè)補貼附加功能較多，政府對農(nóng)業(yè)補貼的支持力度不足，農(nóng)業(yè)補貼不能有效地防范和化解種糧農(nóng)民的風險，這些問題根源于我國與農(nóng)業(yè)補貼相關(guān)法律制度的不完善，導致與農(nóng)業(yè)補貼相關(guān)主體的權(quán)利義務配置的失衡，因此，需要完善農(nóng)業(yè)補貼相關(guān)的法律制度，以糾正權(quán)利義務配置的失衡，調(diào)和現(xiàn)實中的矛盾。正如北大教授劉建文所說：“從法律的角度檢視,實踐中的價值沖突和關(guān)系糾葛,其根源往往在于規(guī)則的缺失，這就要求我們通過合理設(shè)置法律規(guī)則，人為地在各種矛盾之間做出權(quán)衡性的選擇或調(diào)和，從而為社會生活和國家運行提供一個公正、穩(wěn)定的秩序，財稅法在這一點上也不例外?！蓖晟葡嚓P(guān)法律規(guī)則，合理配置相關(guān)主體的權(quán)利和義務也是農(nóng)業(yè)補貼法律制度的根本任務，正如劉建文所說：“通過對權(quán)利、義務和責任在不同主體間的合理配置，來實現(xiàn)國家財政權(quán)與私人財產(chǎn)權(quán)的平衡與協(xié)調(diào)，做到……，財政支出公開、公平、公正，財政管理有規(guī)、有序、有責?！?/p>

筆者認為應當從以下幾個方面來完善農(nóng)業(yè)補貼的法律制度，以使農(nóng)業(yè)補貼相關(guān)主體之間權(quán)利和義務的配置達到平衡狀態(tài)，提高農(nóng)業(yè)補貼的效率，保障國家的糧食安全。

（一）農(nóng)業(yè)補貼的法律制度需協(xié)調(diào)好政府和市場的關(guān)系針對當前我國農(nóng)業(yè)補貼實施過程中目標不清晰附加功能較多，政府管得過多，農(nóng)業(yè)補貼資金使用超出了政府的職能范圍，農(nóng)業(yè)補貼效率低下的問題，就需要完善農(nóng)業(yè)補貼法律制度。完善農(nóng)業(yè)補貼的法律制度需要協(xié)調(diào)好政府和市場的關(guān)系，就是要力圖解決一下幾個方面的問題，如何明確在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展中市場與政府功用的適當定位?  如何在政府錯位、越位或市場缺位的情況下進行法律的調(diào)整，從而構(gòu)建兩者的良好關(guān)系?  如何通過加強經(jīng)濟立法，推進經(jīng)濟法治，來保障市場和政府各自功用的有效發(fā)揮?  等等。

 “以達到在法律上界定與農(nóng)業(yè)補貼相關(guān)主體的職權(quán)與權(quán)利，明確推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政府權(quán)力和職責的邊界，從而有效定分止爭。建設(shè)現(xiàn)代國家的經(jīng)濟治理體系，需要政府和市場各司其職，各盡其能?！?/p>

農(nóng)業(yè)補貼是政府的宏觀調(diào)控行為，農(nóng)業(yè)補貼的目標是解決市場機制不能有效解決的問題。“市場對資源的有效配置的失靈需要國家宏觀調(diào)控，國家宏觀調(diào)控的失靈需要經(jīng)濟法，經(jīng)濟法是確認和規(guī)范國家宏觀調(diào)控的法律?！?/p>

經(jīng)濟法確認和規(guī)范國家宏觀調(diào)控的前提是市場機制對資源有效配置的失靈，如果市場機制能夠有效發(fā)揮作用領(lǐng)域就不需要國家宏觀調(diào)控，因而也不需要經(jīng)濟法進行確認和規(guī)范。在農(nóng)業(yè)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)中，如果該產(chǎn)業(yè)市場機制能夠有效發(fā)揮作用，就不需要國家實施農(nóng)業(yè)補貼對其進行宏觀調(diào)控，國家實施農(nóng)業(yè)補貼的目標和作用因該是解決市場機制不能有效調(diào)節(jié)的問題。在農(nóng)業(yè)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)中，如何判斷哪些領(lǐng)域市場機制能夠有效調(diào)節(jié)，可以利用經(jīng)濟效益為標準，因為，市場機制發(fā)揮作用的動力來源于市場主體追求利潤的本性。如果那些領(lǐng)域的經(jīng)濟效益較好，市場主體會主動地把生產(chǎn)資源配置到該領(lǐng)域，如果某些領(lǐng)域經(jīng)濟效益較差，市場資源會逐步退出該領(lǐng)域。獲得國家農(nóng)業(yè)補貼支持應當滿足兩個前提條件，該農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟效益較低，同時該農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)又是關(guān)系到國計民生、對保障國家的糧食安全有重要作用。或者說在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展中，以上兩個前提條件是劃分政府職責與市場功能的標準。

農(nóng)業(yè)補貼的目標是維護國家糧食安全，對糧食種植等經(jīng)濟效益較差農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)進行干預應當是政府宏觀調(diào)控的權(quán)力和職責，促進糧食種植業(yè)的發(fā)展是國家農(nóng)業(yè)補貼的重要目的。糧食是維持人類基本生存需要的物品，糧食的需求量通常缺乏價格彈性，也就是糧食的基本需求量通常不會隨著價格的變化而變化。糧食不像其他物品一樣當市場缺乏或者市場價格較高時，人們可以減少該種物品的消費。

無論在戰(zhàn)爭時期還是在和平時期，糧食都是人類最基本需求的物品。糧食短缺不但會影響經(jīng)濟的平穩(wěn)發(fā)展，甚至會導致更大的社會問題，在 1959 年至 1961 年，三年“自然災害”時期，由于糧食短缺造成的慘狀在很多老年人的心中留下了揮之不去的記憶。基于保證國家經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展以及社會的和諧穩(wěn)定，我國制定了《國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要》，提出了保障糧食等重要食物基本自給，糧食自給率穩(wěn)定在95％以上，其中，稻谷、小麥保持自給，玉米保持基本自給的主要目標。在 2015 年 7 月 1 日通過的《國家安全法》中，其 22 條規(guī)定了提高糧食綜合生產(chǎn)能力，保障國家糧食供給和質(zhì)量安全等內(nèi)容。于 2015 年 10 月 29 日十八屆五中全會通過的《十三五規(guī)劃建議》中規(guī)定了實施藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，提高糧食產(chǎn)能，確保谷物基本自給、口糧絕對安全。

糧食對國家社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展具有重要作用，然而糧食種植卻面臨著自然風險較大，市場風險較大，農(nóng)業(yè)水利等基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，種糧效益比較低的現(xiàn)狀。市場主體基于理性考慮，市場資源開始流出糧食種植業(yè)，如農(nóng)村青壯年幾乎不從事糧食種植，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)到效益較好的其他種植業(yè)，甚至是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村土地拋荒的現(xiàn)象在不斷增加。如果種糧的比較效益較低，農(nóng)業(yè)水利等基礎(chǔ)持續(xù)沒有得到完善，種糧風險沒有得到合理分擔，那么，將會有更多的人力資源、更多的土地離開糧食種植業(yè)，將會影響到國家糧食產(chǎn)能以及谷物的基本自給。總之，在市場機制不能有效實現(xiàn)我國糧食的有效配置的條件下，糧食種植業(yè)維系著國家糧食安全，國家應該加強農(nóng)業(yè)補貼的支持力度，這是政府的宏觀調(diào)控的權(quán)利和義務。2015 年我國的糧食價格的下降幅度較大，我國市場糧食價格下跌的原因主要是國際糧價較低，我國進口糧食數(shù)量較大，以及我國糧食產(chǎn)量的增加。我國糧食產(chǎn)量的增加的主要原因是最近幾年的氣候條件較好，農(nóng)作物災情較輕；而不是糧食種植業(yè)的經(jīng)濟效益較好，農(nóng)民的種糧積極性較高，擴大糧食種植的投入。在糧食豐收，糧價降低，農(nóng)民的種糧積極性降低是時，更應該加強糧食種植業(yè)的財政支持力度。因為，糧食作物的生長周期較長，不像其他物品當市場出現(xiàn)短缺時可以立即組織生產(chǎn)，滿足市場的需求，如果農(nóng)民的種糧積極性較低，大部分的農(nóng)民放棄種糧，當糧食物品出現(xiàn)短缺時再來組織生產(chǎn)，已經(jīng)不能解決市場需求，將會導致更大的問題，甚至會導致國家和社會的穩(wěn)定。同時，把國際市場作為維系國家糧食安全的重要組成部分風險較大，我國將近 14 億人口，每年糧食的需求量在5.5 億噸左右，每年全球糧食貿(mào)易量約 2.5 億噸，不到我國糧食需求量的 1/2。其他國家出口糧食前提，是要保證本國糧食供給，當其他國家糧食供給緊張時，會實施出口管制，根據(jù) WTO 規(guī)則為防止或緩和出口成員方的糧食或其他必需品嚴重缺乏可臨時禁止或限制出口。

因此，依靠國際市場來維護我國糧食安全是不可靠的，要堅持谷物基本自給、口糧絕對安全的宏觀調(diào)控目標。國家農(nóng)業(yè)補貼的重點依然是增加防范和化解糧食種植業(yè)風險，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，提高農(nóng)民的種糧積極性。 非糧食種植等經(jīng)濟效益較好的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)應當由市場機制充分發(fā)揮調(diào)節(jié)作用，國家除履行市場監(jiān)管職責外，應當不干預非糧食種植等經(jīng)濟效益較好的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的資源配置。非糧食種植業(yè)在國計民生中的重要性程度相對來說不如糧食種植業(yè)。

同時，非糧食種植業(yè)通常經(jīng)濟效益較好，有可以通過人為方式有效地減輕自然風險，如，蔬菜、畜牧業(yè)等。在經(jīng)濟利益的推動下，市場主體通常愿意把資源投入到這些經(jīng)濟效益較好的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，因此，這些領(lǐng)域農(nóng)產(chǎn)品有效供給可以通過市場機制的充分發(fā)揮來解決。在政府財政實力一定的前提下，政府的財政支出存在此增彼賬的關(guān)系，如果把部分財政資金投入到政府的職責范圍之外的領(lǐng)域，必然降低了財政資金的使用效率。

政府實施農(nóng)業(yè)補貼是配置資源的手段和方式，但是政府實施農(nóng)業(yè)補貼的目標以及職責范圍如果沒有得到依法合理的劃分，就有可能扭曲農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的資源配置。正如張守文所說：“事實上，政府的資源配置能力很強，如不依法限制則可能扭曲市場配置”。

農(nóng)業(yè)補貼扭曲市場配置資源主要表現(xiàn)在以下方面：獲得農(nóng)業(yè)財政補貼的市場主體缺乏了市場正當競爭、優(yōu)勝劣汰的壓力，導致其不采取推動技術(shù)進步和管理創(chuàng)新的措施，不能提高產(chǎn)品和服務質(zhì)量，降低了市場機制有效配置資源的效率。甚至產(chǎn)生權(quán)力尋租，有些農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項目就是為了騙取國家財政補貼資金而設(shè)立。如果政府職能不清或不當膨脹，就會使其配置范圍和領(lǐng)域大為擴張，從而擠壓市場配置，因此，在法律上限定政府職能和限制政府權(quán)力非常必要。

總之，應當把國家農(nóng)業(yè)補貼的目標、目的限定在經(jīng)濟效益較差，同時對國計民生有重大作用的糧食種植等農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)之內(nèi)，對于非糧種植等經(jīng)濟效益較好的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)應當充分發(fā)揮市場機制的調(diào)節(jié)作用。這樣才能實現(xiàn)有關(guān)農(nóng)業(yè)補貼的政府權(quán)力和義務的合理配置，清晰劃分農(nóng)業(yè)補貼的目標，提高農(nóng)業(yè)補貼資金的使用效率。

（二）農(nóng)業(yè)補貼法律制度需合理劃分中央和地方的事權(quán)及支出責任農(nóng)業(yè)補貼的法律制度沒有合理劃分與農(nóng)業(yè)補貼的相關(guān)的中央和地方的事權(quán)及支出責任，其本質(zhì)就是在中央和地方政府之間與農(nóng)業(yè)補貼相關(guān)的權(quán)利和義務配置的不合理。其直接后果就是中央和地方職責劃分不清，導致了應由中央政府負責與農(nóng)業(yè)補貼支持相關(guān)的事權(quán)及支出責任過多地留給地方政府，應由地方政府負責的而地方政府基于財力和地方局部利益的考量，缺乏對農(nóng)業(yè)支持的動力。最終結(jié)果就是農(nóng)業(yè)補貼財政資金對農(nóng)業(yè)支持力度的不足，以及農(nóng)業(yè)補貼不能有效地化解農(nóng)民的種糧風險，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力不高，農(nóng)民種糧積極性較低。

農(nóng)業(yè)補貼是財政支出的一種形式，財政支出實質(zhì)上是對公有財產(chǎn)的處分，目的是提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、保障農(nóng)民的收入水平，實現(xiàn)糧食等農(nóng)產(chǎn)品的有效供給。中央和地方政府應當在法律的框架內(nèi)謹慎、合理地使用財政資金，確保公共財政資金能夠發(fā)揮有效用途。提高公共財政資金的有效用途，需要合理劃分中央和地方的事權(quán)及支出責任。要合理劃分中央和地方的事權(quán)及支出責任，首先要明確劃分中央和地方事權(quán)及支出責任的原則和標準。國家機構(gòu)事權(quán)及支出責任也可稱作國家機構(gòu)的職權(quán)，在我國憲法第三條中規(guī)定了劃分中央和地方國家機構(gòu)職權(quán)的基本原則，即中央和地方的國家機構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則。對于事權(quán)支出責任的劃分的原則和標準，我國的有關(guān)專家和學者都有論述，如人民大學徐陽光副教授所言：事權(quán)及支出責任相適應在縱向?qū)用娴囊螅毟鶕?jù)事務的外部性、信息復雜程度和激勵相容原則來確定上下級政府之間的事權(quán)劃分，明晰各級政府的支出責任。又如中國社會科學院的研究員楊志勇所言：中央和地方事權(quán)通行的劃分標準有二：一是事權(quán)的影響范圍；二是事權(quán)的重要程度。筆者認為認為中央和地方事權(quán)及支出責任的劃分除了遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的基本原則之外，還應該考慮具體事務的外部性和地域管理信息優(yōu)勢等。除此之外，對于與農(nóng)業(yè)補貼有關(guān)的事權(quán)及支出責任的劃分還可以借鑒其他國家的經(jīng)驗，如美國在各級政府之間劃分支出責任主要遵循“受益原則”和“效率原則”。

農(nóng)業(yè)補貼法律制度需協(xié)調(diào)好中央和地方的事權(quán)及支出責任，使中央和地方政府之間在有關(guān)促進農(nóng)業(yè)發(fā)展方面的權(quán)利和義務的配置合理平衡，除了要明確劃分中央和地方事權(quán)及支出責任的基本原則和標準外，還要在此基礎(chǔ)上分析農(nóng)業(yè)補貼有關(guān)事項當中那些應當是中央的事權(quán)及支出責任，那些是地方的事權(quán)及支出責任。筆者認為在農(nóng)業(yè)的財政支出補貼的事項中，對國家糧食安全具有重要直接保障作用的事權(quán)及支出責任應當屬于中央政府，除此之外的財政支出補貼應當屬于地方政府的責任和義務。

對國家糧食安全具有重要直接保障作用的事權(quán)及支出責任應當由中央政府履行的必要性體現(xiàn)在以下幾個方面；從遵循中央的統(tǒng)一領(lǐng)導，發(fā)揮地方的主動性和積極性來看，地方政府缺乏支持糧食生產(chǎn)的主動性和積極性，因此，對于保障國家糧食安全的財政資金的補貼力度不足。地方政府缺乏支持糧食生產(chǎn)的主動性和積極性的原因有：首先，在地方政府的支出責任較重的背景下，對不能創(chuàng)造財政收入的產(chǎn)業(yè)缺乏支持的動力。2013 年我國公共財政預算中央本級支出只占全國財政支出的 14.6%，地方財政支出占全國財政支出的 85.4%，地方的財政支出責任較重。2006 年農(nóng)業(yè)稅條例廢止之后，發(fā)展糧食生產(chǎn)對地方財政收入沒有任何直接作用，同時糧食種植產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟效益比較低，對于提高農(nóng)民收入，改善民生的作用效用不大，因此，地方財政往往投入到經(jīng)濟效益較好、能夠創(chuàng)造更多財政收入的領(lǐng)域或者對于改善地方民生有明顯作用的領(lǐng)域。其次，主政地方的政府官員通常認為，就算本地不產(chǎn)糧食，只要地方的經(jīng)濟發(fā)展了，老百姓的收入增加了，同樣可以在市場上買到糧食，同樣有飯吃。

從“受益原則”來看，由于糧食種植本身具有較強的正外部性，同時在交通運輸條件和儲藏條件改善的背景下，某一地區(qū)生產(chǎn)的糧食其他地區(qū)同樣可以享用和收益，糧食種植的受益范圍不再限定在某個區(qū)域內(nèi)。從“效率原則”，要求政府在提供保障國家糧食安全的公共服務安全時，應當由成本較低的機構(gòu)和組織來提供，但適用“效率原則”的前提是該級政府具有提供公共服務的主動性和積極

性，如果地方政府在保障國家糧食安全的事權(quán)上沒有主動性和積極性，那么由地方政府履行保障國家糧食安全的支出責任的效率將會大大降低。除此之外，糧食安全是國家安全的重要組成部分，在 2015 年通過的《國家安全法》中第二十二條規(guī)定了國家健全糧食安全保障體系，保護和提高糧食綜合生產(chǎn)能力，保障糧食供給和質(zhì)量安全等有關(guān)國家糧食安全的內(nèi)容?！秶野踩ā钒鸭Z食安全提到國家安全的高度，維護國家安全是中央政府應當履行的職責，同時，針對當前我國中央和地方事權(quán)及支出責任配置不合理現(xiàn)狀，十八屆三中全全會提出了要適度加強中央事權(quán)和支出責任，把國防、外交、國家安全、關(guān)系全國統(tǒng)一市場規(guī)劃和管理等作為中央事權(quán)。

2014 年 12 月 31 日國務院制定《關(guān)于建立健全糧食安全省長責任制的若干意見》，2015 年 11 月 03 日國務院辦公廳印發(fā)《糧食安全省長責任制考核辦法》，在該辦法中規(guī)定了省級政府在耕地保護、提高糧食生產(chǎn)能力、落實和完善糧食扶持政策等方面的責任。筆者認為依據(jù)事權(quán)及支出責任劃分的原則，從地方政府的積極性、以及“受益原則”來看，該政策加重了地方政府責任，可能實施效果將會降低。

中央政府負責對于保障國家糧食安全的事權(quán)及支出責任，不但包括良種補貼、農(nóng)資綜合補貼等農(nóng)業(yè)支持責任，還應負責農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技服務等提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力責任。盡管中央政府在負責支農(nóng)事權(quán)及支出責任方面，可能具有地域信息管理的劣勢，但是，可以通過指定獨立于地方政府對中央政府直屬部門來負責，這樣既提高了中央財政支農(nóng)的效率，也減輕了地方政府的財政負擔。

總之，通過在法律層面上把對于保障國家糧食安全具有重要直接作用的事權(quán)及支出責任劃分給中央，使中央和地方政府在促進農(nóng)業(yè)發(fā)展方面的權(quán)利和義務的配置處于合理狀態(tài)，使農(nóng)業(yè)發(fā)展中的矛盾和問題得以化解，促進農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的提高，更好地保障國家糧食安全。

二、完善農(nóng)業(yè)補貼其他方面的建議

（一）完善糧食種植業(yè)的風險損失補貼

從前面部分的論述當中得出實施農(nóng)業(yè)補貼的根本目標是維護國家的糧食安全，而保持糧食種植業(yè)健康持續(xù)發(fā)展是維護國家糧食安全的關(guān)鍵。影響糧食種植業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展的因素除了農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施水平、農(nóng)業(yè)科技服務水平之外，還有用于糧食生產(chǎn)的勞動力和土地是否充足。勞動力是否愿意投入到糧食種植業(yè)，主要看糧食種植業(yè)的效益，糧食種植業(yè)的風險損失是關(guān)系到糧食種植業(yè)的效益。要提高糧食種植業(yè)的效益就要求農(nóng)業(yè)補貼能夠有效合理分擔糧食種植業(yè)的自然風險和市場風險。如果農(nóng)業(yè)補貼不能合理地降低糧食種植業(yè)的風險農(nóng)村青壯年勞動力和土地將會流向非糧領(lǐng)域。